習(xí)近平總書記指出：“必須統(tǒng)籌好做優(yōu)增量和盤活存量的關(guān)系，全面提高資源配置效率?！苯y(tǒng)籌用好各類增量資源和存量資源，善于通過盤活存量來帶動增量，是做好經(jīng)濟工作的一個重要規(guī)律性認識，也是推動城市高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)當(dāng)處理好的關(guān)系。黨的二十屆四中全會《建議》提出“深入推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化”“科學(xué)有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”“大力實施城市更新”等舉措。今年8月印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》提出“培育壯大城市發(fā)展新動能”并作出部署，其中包括“激活城市存量資源潛力”。這為我們推動城市高質(zhì)量發(fā)展提供了科學(xué)指引。我們要深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆四中全會精神，準(zhǔn)確把握激活城市存量資源潛力的豐富內(nèi)涵，以激活存量資源潛力賦能城市高質(zhì)量發(fā)展。

從國際經(jīng)驗來看，城市發(fā)展從規(guī)模增量擴張轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效，是城鎮(zhèn)化步入穩(wěn)定發(fā)展期的必然要求。20世紀(jì)70年代，一些發(fā)達經(jīng)濟體在其城鎮(zhèn)化率達到70%后，大都出現(xiàn)因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口規(guī)模變化導(dǎo)致低效空間增多、城市活力不足等問題。為了應(yīng)對這些問題，這些城市普遍停止了大規(guī)模土地開發(fā)，將發(fā)展重點轉(zhuǎn)向城市存量資源的盤活利用。例如，英國倫敦金絲雀碼頭將港區(qū)轉(zhuǎn)型為新興金融商務(wù)區(qū)、德國漢堡港口新城將老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代化多功能城區(qū)，均通過存量更新實現(xiàn)了空間重塑、功能再造、價值再生。

改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程，形成了較大規(guī)模的土地、房屋、基礎(chǔ)設(shè)施等存量資源。當(dāng)前，激活存量資源潛力已成為推動城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化和增長動力轉(zhuǎn)換的重要路徑。比如，在快速城鎮(zhèn)化階段，有的城市在建設(shè)中重規(guī)模輕效益，興建了各類場館等公益性設(shè)施，但由于超越居民實際需求造成利用效率低下；有的城市重開發(fā)輕運營，投入大量資金到交通、水電氣熱等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，對后期運營、維護及處置環(huán)節(jié)的預(yù)算安排不足，導(dǎo)致運營效率不高；等等。根據(jù)實際情況，因地制宜靈活采取不同方式盤活存量資源，能夠提高運營效率、拓寬收入來源、提升資產(chǎn)價值，形成“投資—運營—收益—再投資”的良性循環(huán)，為防范債務(wù)風(fēng)險和帶動增量投資提供有力支撐。

同時，隨著我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，第三產(chǎn)業(yè)增加值對國內(nèi)生產(chǎn)總值增長的貢獻率提升，這對作為經(jīng)濟社會發(fā)展核心引擎的城市發(fā)展提出了新要求。2024年，我國服務(wù)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達56.7%。隨著制造業(yè)轉(zhuǎn)型和服務(wù)業(yè)發(fā)展，城市需要對存量資源進行功能調(diào)整和布局優(yōu)化，以提升對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的支撐效能。生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)需要更加適合高精尖技術(shù)和高素質(zhì)人才集聚的專業(yè)化空間，生活性服務(wù)業(yè)需要能夠滿足居民多樣化需求的沉浸式體驗場景，先進制造業(yè)對產(chǎn)業(yè)上中下游集聚度、建筑空間靈活布局、高端人才生活配套設(shè)施等方面要求也更高。在實踐中，不少地方將老舊廠房改造為科技孵化器，將傳統(tǒng)商圈更新為文旅商業(yè)綜合體，將閑置樓宇轉(zhuǎn)化為數(shù)字化辦公集群，在低效工業(yè)用地上建設(shè)集研發(fā)、生產(chǎn)、生活于一體的產(chǎn)城融合園區(qū)，等等。這些空間功能的重構(gòu)不是簡單的物理改造，而是產(chǎn)業(yè)生態(tài)的系統(tǒng)再造。通過要素重組和優(yōu)化配置，激活存量資源潛力，不僅為城市發(fā)展注入新動能，也為經(jīng)濟發(fā)展提供重要支撐。

激活城市存量資源潛力，既需要頂層設(shè)計的科學(xué)引領(lǐng)，又依賴地方實踐的智慧創(chuàng)造，還離不開市場力量的積極參與。只有凝聚共識、形成合力，才能將存量資源的“沉睡價值”轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量發(fā)展的“澎湃動力”。近年來，《關(guān)于進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見》《關(guān)于盤活行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的指導(dǎo)意見》等出臺，為城市存量資源盤活利用提供堅實的制度保障。同時需要看到，與大規(guī)模增量擴張階段相比，城市發(fā)展存量提質(zhì)增效階段更加需要多方協(xié)同和精細化治理。為此，還需在以下方面持續(xù)用力。

一是摸清資產(chǎn)底數(shù)，構(gòu)建跨部門協(xié)作機制，整合住建、國土、市政等部門信息，同時綜合運用遙感監(jiān)測、大數(shù)據(jù)分析等先進技術(shù)手段，對各類資源數(shù)據(jù)進行精準(zhǔn)采集和動態(tài)更新，為城市更新規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施布局、產(chǎn)業(yè)空間調(diào)整提供高精度“全景地圖”。

二是改造存量房屋，建立與建筑功能轉(zhuǎn)換和混合利用需求相適應(yīng)的規(guī)劃調(diào)整機制，吸引更多社會資本參與改造利用。引入和培育文化創(chuàng)意、體驗消費、社區(qū)服務(wù)等新業(yè)態(tài)，推動形成運營高效、資金平衡的可持續(xù)商業(yè)模式。

三是盤活低效用地，在充分尊重市場規(guī)律、兼顧相關(guān)各方利益和社會整體利益的基礎(chǔ)上，優(yōu)化產(chǎn)權(quán)歸集、整合、置換和登記政策，化解產(chǎn)業(yè)與土地要素的錯配，實現(xiàn)空間資源再生產(chǎn)與全要素生產(chǎn)率的協(xié)同提升。

此外，還要加強基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理，通過分類施策與機制創(chuàng)新，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施的運行效能，實現(xiàn)經(jīng)濟效益與社會效益相統(tǒng)一。比如，對于博物館、圖書館等公益類設(shè)施，可通過功能拓展、引入專業(yè)機構(gòu)參與運營等方式提高使用效率；對于公共交通、水電氣暖等公益類基礎(chǔ)設(shè)施，可健全公用事業(yè)價格動態(tài)調(diào)整機制，提升資產(chǎn)運營可持續(xù)性，為城市高質(zhì)量發(fā)展注入新動能。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所綜合研究室主任）

《 人民日報 》（ 2025年11月12日 09 版）