荷蘭，這個(gè)曾以妥協(xié)政治著稱的“低地國家”，最近頻繁出現(xiàn)在國際媒體的突出位置，也正在日益成為觀察歐盟治理的重要窗口。在這個(gè)意義上，10月29日舉行的荷蘭眾議院選舉值得關(guān)注。

2025年以來，荷蘭政壇倒戈連連、危機(jī)頻現(xiàn)。6月3日，因收緊難民政策和加強(qiáng)邊境管控的“十點(diǎn)計(jì)劃”未能獲得執(zhí)政聯(lián)盟支持，極右翼自由黨領(lǐng)袖維爾德斯宣布退出執(zhí)政聯(lián)盟。作為荷蘭第二議院（眾議院）第一大黨，自由黨的突然倒戈隨即導(dǎo)致由斯霍夫領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)閣轉(zhuǎn)入“看守模式”。8月22日，因在推動(dòng)對以色列采取新措施時(shí)未得到自由民主人民黨和農(nóng)民黨的支持，荷蘭外交大臣費(fèi)爾德坎普及其所在新社會契約黨的其他大臣宣布集體辭職，使得由農(nóng)民黨和自由民主人民黨拼湊而成的“小殘閣”的合法性與執(zhí)政能力遭到進(jìn)一步削弱。10月29日，荷蘭迎來眾議院大選。盡管根據(jù)最新民調(diào)，自由黨仍是第一大黨并將獲得最多席位，但是主流老牌政黨紛紛表示，為了阻止自由黨加入未來政府，將對其進(jìn)行“聯(lián)合封鎖”。選舉結(jié)果目前尚未可知，但大體可以預(yù)期的是，無論未來是極右翼執(zhí)政聯(lián)盟的繼續(xù)，還是對抗性執(zhí)政聯(lián)盟的出現(xiàn)，荷蘭的政治運(yùn)作都將難以擺脫高度的不穩(wěn)定性與固有的結(jié)構(gòu)性治理張力。

事實(shí)上，這一荷蘭政壇少見的政治變局并非孤立事件，而是歐盟在重大議題方面長期矛盾累積的縮影。無論是難民問題，還是因巴以沖突而加劇的價(jià)值分裂，都已成為歐盟內(nèi)部無法回避但又難以調(diào)和的治理難題。荷蘭政局的劇烈變動(dòng)映射出歐盟治理中的深層困境：歐盟如何在成員國共識難以凝聚時(shí)，依然維持政策協(xié)調(diào)與集體行動(dòng)的能力。荷蘭案例之所以具有高度示范性，在于其面對的難題與歐盟面臨的治理困境高度同構(gòu)。荷蘭案例至少可以折射出歐盟面臨的三重治理困境。

第一，成員國內(nèi)部分歧對歐盟政策落地的嚴(yán)重掣肘。在難民庇護(hù)政策上，荷蘭的政治分裂早有先例。早在2023年，時(shí)任荷蘭首相呂特（自由民主人民黨）也因收緊難民庇護(hù)政策而遭到執(zhí)政聯(lián)盟中的基督教聯(lián)盟和六六民主黨的拒絕，最終導(dǎo)致聯(lián)合政府解體?？梢哉f，難民問題儼然成為荷蘭政壇無法觸碰的“爆點(diǎn)”。同樣，在巴以問題上，荷蘭國內(nèi)對以色列政策的討論出現(xiàn)明顯分化。盡管由費(fèi)爾德坎普領(lǐng)導(dǎo)的新社會契約黨多次呼吁暫停與以色列的合作協(xié)議，而且多次得到荷蘭社會層面大規(guī)模示威活動(dòng)的支持和呼應(yīng)，卻屢次遭到農(nóng)民黨等親以色列政黨的掣肘。

可見，當(dāng)一個(gè)歐盟核心成員國無法在國內(nèi)達(dá)成穩(wěn)定共識時(shí)，即便歐盟出臺共同決策，最終也難以有效落實(shí)。畢竟，歐盟的制度設(shè)計(jì)高度依賴成員共識和政策承諾，一旦國內(nèi)政治失穩(wěn)，歐盟的集體行動(dòng)便難以為繼。

第二，成員國內(nèi)部民意與歐盟政策之間的張力。歐盟在難民議題上強(qiáng)調(diào)“責(zé)任分擔(dān)”與人權(quán)保護(hù)，但多數(shù)成員國選民更關(guān)切住房、福利與社會安全，因而更傾向于支持限制性政策。難民危機(jī)自2015年以來反復(fù)沖擊歐盟社會，庇護(hù)人數(shù)的周期性增加使公眾對接納能力和社會承載力的擔(dān)憂日益加劇。右翼民粹勢力正是借助這種焦慮，將“國家主權(quán)”“社會安全”與反難民情緒捆綁，從而在選舉中獲利。

荷蘭自由黨借助反移民敘事一躍成為第一大黨，表明歐盟層面“共同責(zé)任、內(nèi)部團(tuán)結(jié)”的政策理念，在成員國內(nèi)部可能遭遇強(qiáng)烈的民意抵觸。歐盟難民治理的規(guī)范性目標(biāo)（保護(hù)人權(quán)、責(zé)任分擔(dān)）與成員國政治現(xiàn)實(shí)（迎合選民、維系政權(quán)）之間的張力，正是歐盟治理困境的核心所在。

第三，成員國之間的利益分歧與政策隔閡。在難民治理上，近年歐盟雖試圖通過《移民與庇護(hù)公約》推動(dòng)更公平的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，但成效有限。中東歐國家，尤其是匈牙利和波蘭明確表示“選擇退出”歐盟移民和難民庇護(hù)規(guī)則以及拒絕強(qiáng)制性安置配額，并堅(jiān)守“國家主權(quán)”立場。南歐國家，如西班牙、希臘則長期抱怨北歐、西歐在責(zé)任分擔(dān)上不作為。西班牙首相桑切斯甚至一度敦促歐盟委員會將《移民與庇護(hù)公約》從2026年夏提前至2025年夏實(shí)施，以緩解南歐壓力。而荷蘭、德國等西歐國家雖在人權(quán)承諾上表態(tài)積極，卻因國內(nèi)民粹主義政治壓力而進(jìn)退失據(jù)。此前，荷蘭自由黨籍的庇護(hù)和移民大臣法貝爾甚至提出“選擇退出”歐盟移民和難民庇護(hù)規(guī)則的申請，雖最終遭到各成員國的反對，但凸顯了政策隔閡的尖銳。

與此同時(shí)，在巴以問題上，歐盟委員會于2025年9月17日決定暫停與以色列的部分貿(mào)易優(yōu)惠，并對以色列政府的兩名極右翼部長實(shí)施制裁。但是，這一決議在歐盟成員國引發(fā)廣泛的爭議，德國、意大利、匈牙利和捷克等國紛紛表示對制裁措施持保留態(tài)度，這使得該決議的最終命運(yùn)充滿未知。對以色列制裁的爭議揭示了歐盟內(nèi)部價(jià)值觀外交與實(shí)用主義外交的深刻分歧。

總之，南北分工不均、東西價(jià)值沖突、成員國與歐盟政策的邏輯錯(cuò)位，共同構(gòu)成并深化了歐盟治理的三重困境。從制度角度而言，歐盟所推崇的“多層治理”的制度設(shè)計(jì)既是優(yōu)勢，也是難題。一方面，它能夠協(xié)調(diào)跨國事務(wù)；另一方面，卻以成員國內(nèi)部穩(wěn)定的政治作為支撐。荷蘭的案例說明，當(dāng)歐盟成員國內(nèi)部的共識基礎(chǔ)脆弱甚至崩解時(shí)，歐盟的集體行動(dòng)能力也會陷入癱瘓。

換言之，歐盟治理效能的提升不僅取決于布魯塞爾的制度設(shè)計(jì)，更受制于成員國內(nèi)部政治生態(tài)的穩(wěn)定與成員國間妥協(xié)機(jī)制的韌性。歐盟當(dāng)下面臨的考驗(yàn)，不僅在于能否就某一項(xiàng)政策達(dá)成一致，更在于能否在碎片化、極化和民粹化的浪潮中，重新找到制度的韌性與政治的合力。如果說荷蘭如今面臨的政治困境是一種警示，那么歐盟必須直面的問題則是：在一個(gè)愈發(fā)多元、分裂和動(dòng)蕩的歐洲，治理能否繼續(xù)得到有效的維持？抑或?qū)⒈灰淮未蔚摹昂商m時(shí)刻”拖入更深的泥潭？這不僅是“荷蘭之問”，更是“歐盟之問”。（作者是上海外國語大學(xué)歐盟研究中心助理研究員）