當?shù)貢r間10月26日上午，美國總統(tǒng)特朗普抵達馬來西亞吉隆坡，開啟首次正式訪問馬來西亞的行程，同時出席第47屆東盟峰會。在本次亞洲之行中，白宮僅為東盟峰會預(yù)留了一天時間。相比于峰會本身，更讓美方感興趣的實際上是參加泰柬和平協(xié)議簽署。美國“政治新聞網(wǎng)”報道稱，白宮甚至將此作為美方參加?xùn)|盟峰會的一個前提條件。
不難看出，本屆美國政府對涉及東盟國家的雙多邊合作缺乏耐心。事實上，負責(zé)處理美國與東盟關(guān)系以及湄公河流域事務(wù)的東亞與太平洋事務(wù)局多邊事務(wù)辦公室已在美國國務(wù)院的改組中被裁撤。另外，特朗普在其第一任期內(nèi)僅出席了2017年的東盟峰會，而這次也很可能是他在其第二任期內(nèi)唯一一次在東盟峰會上現(xiàn)身。與第一任期不同，本屆美國政府對東南亞國家的政策更加嚴苛。對地區(qū)國家援助的暫停以及“對等關(guān)稅”政策的出臺都說明，經(jīng)濟脅迫已經(jīng)成為本屆美國政府試圖在東南亞重塑地區(qū)影響力的主要手段。
本屆美國政府對外政策帶來的沖擊，超出了許多東盟國家的預(yù)期。長期以來，一些東盟國家的戰(zhàn)略精英將美國視為“仁慈的霸權(quán)”，認為美國既沒有領(lǐng)土擴張的野心，同時又具備足夠的軍事和經(jīng)濟實力維持地區(qū)秩序，且為東盟國家提供了經(jīng)濟援助和市場準入。新加坡尤索夫伊薩東南亞研究院（ISEAS）在今年1月3日至2月15日對東盟國家戰(zhàn)略精英進行的一項調(diào)查顯示，當被問及“在推動全球自由貿(mào)易議程方面，你最信任誰時”，依然有19%的受訪者選擇了美國，選擇東盟和中國的受訪者分別占23.8%和20.6%。顯然，很多人并未預(yù)料到東盟國家會成為美國直接針對的對象。此后美國“對等關(guān)稅”的出臺，才讓東盟國家逐漸認清了現(xiàn)實，“仁慈霸權(quán)”理論成立的前提被完全顛覆。新加坡前國防部長黃永宏稱，亞洲國家對美國的看法，已經(jīng)從曾經(jīng)的“道德合法性力量”，轉(zhuǎn)變成了“收租的房東”。
本屆美國政府的現(xiàn)行地區(qū)政策，至少給東盟帶來三個中長期挑戰(zhàn)。第一，東盟國家被迫“選邊站”的壓力加大。從經(jīng)濟層面來看，美方意圖通過“對等關(guān)稅”政策推動?xùn)|盟國家與中國的經(jīng)貿(mào)“脫鉤”，即通過打擊轉(zhuǎn)口貿(mào)易，堵住中國商品經(jīng)東盟國家進入美國市場的途徑，同時通過提高原產(chǎn)地門檻，限制東盟國家對中國制造中間產(chǎn)品的需求。從政治與軍事層面來看，美方將大量政治與安全議題納入經(jīng)貿(mào)議程，試圖以關(guān)稅政策脅迫東盟國家在對華競爭等議題上與美國協(xié)調(diào)立場。
第二，美國的東南亞政策嚴重分化了東盟，削弱了東盟的規(guī)范性影響力。面對美方極限施壓，東盟國家未能形成統(tǒng)一的對美談判立場，部分成員國通過單方面行動換取美方讓步。東盟成員國中經(jīng)濟最發(fā)達的新加坡獲得了10%的基準稅率，經(jīng)濟欠發(fā)達的緬甸、老撾則面臨高達40%的輸美關(guān)稅，這種情況或?qū)⒓觿|盟內(nèi)部的發(fā)展鴻溝。菲律賓—美國同盟的強化，也加劇了東盟成員國間的戰(zhàn)略分化。在涉及大國利益的議題上，東盟將越來越難以達成共識。另外，長期以來，東盟支持以世界貿(mào)易組織為核心的多邊貿(mào)易體系，美國的“對等關(guān)稅”政策嚴重違反了世貿(mào)組織最惠國待遇等根本原則，削弱了東盟在國際貿(mào)易秩序中的規(guī)范性話語權(quán)，違背了東盟所倡導(dǎo)的開放、包容、以規(guī)則為基礎(chǔ)的區(qū)域經(jīng)濟一體化愿景。
第三，東盟的對美貿(mào)易環(huán)境依然面臨極大的不確定性。聯(lián)合國開發(fā)計劃署的報告顯示，新關(guān)稅帶來的價格上漲將使東南亞對美出口總額下降9.7%，其中越南甚至可能因此損失超過250億美元。與美國達成貿(mào)易協(xié)議的國家均承諾要打擊“轉(zhuǎn)口貿(mào)易”，但“轉(zhuǎn)口貿(mào)易”如何界定？標準是什么？這其中仍有很大不確定性。不僅如此，東盟國家還將長期接受美國的監(jiān)管，一旦被認定為轉(zhuǎn)口貿(mào)易，東盟國家輸美產(chǎn)品將面臨高達40%的懲罰性關(guān)稅。
總體而言，本屆美國政府嚴苛的東盟政策在經(jīng)濟、安全等領(lǐng)域給東盟帶來巨大風(fēng)險，同時也在倒逼其進行深刻戰(zhàn)略反思與調(diào)整。東盟的未來，最終取決于其能否通過強化內(nèi)部團結(jié)、推行靈活務(wù)實的多元平衡戰(zhàn)略，以及加強跨區(qū)域尤其是與全球南方國家的合作，將當下的危機轉(zhuǎn)化為推動區(qū)域一體化走向深化、實現(xiàn)真正戰(zhàn)略自主的歷史契機。（作者是外交學(xué)院國際關(guān)系研究所教授）
