文 | 劉素華 翁春露

[摘　要] 數(shù)字化在為基層社會治理賦能的同時也帶來增壓困境，在基層社會治理數(shù)字化前端，面臨數(shù)據(jù)壁壘與數(shù)據(jù)鴻溝難題，上下級之間、同級之間存在協(xié)作障礙，不同部門在數(shù)字化過程中形成的專業(yè)話語存在差異；在數(shù)字化中端，面臨運行投入與成本效益難題，在公共管理及公共安全領域數(shù)字化投入的成本效益不易顯現(xiàn)；在數(shù)字化后端，則面臨現(xiàn)實差異與落地困境難題，一些地方政府之間存在的“數(shù)字化內卷”現(xiàn)象導致手段與目的錯位，基層部門數(shù)字化建設對技術服務企業(yè)形成依賴?；诨鶎由鐣卫頂?shù)字化難題形成的歷史邏輯、現(xiàn)實邏輯與理論邏輯，尋求紓解之道。在工作理念層面，需以“管理需求＋服務需求”雙向需求為目標導向；在行動主體層面,需明確地方數(shù)據(jù)行政管理部門的權力依據(jù)和職責邊界，同時利用數(shù)字化手段拓寬和完善非公權力主體參與基層社會治理的路徑和方式；在理論支撐層面，新公共管理理論、網(wǎng)絡治理理論及善治理論需與數(shù)字治理理論實現(xiàn)雙向互動。

[關鍵詞] 基層社會治理；數(shù)字化建設；數(shù)據(jù)壁壘；數(shù)字化內卷；紓解路徑

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7453（2024）12-0039-10

引言

數(shù)字化社會的結構變遷和社會形態(tài)的新型特征，需要社會治理模式相應轉變。習近平總書記指出：“當今時代，數(shù)字技術作為世界科技革命和產業(yè)變革的先導力量，日益融入經濟社會發(fā)展各領域全過程，深刻改變著生產方式、生活方式和社會治理方式”。[1]黨的二十屆三中全會則明確：“推動生產關系和生產力、上層建筑和經濟基礎、國家治理和社會發(fā)展更好相適應，為中國式現(xiàn)代化提供強大動力和制度保障?！盵2]數(shù)字技術引領生產關系與生產力、上層建筑和經濟基礎、國家治理和社會關系相互更好適應。在數(shù)字化的加持之下，治理的價值理念、體系框架、結構要素、主體客體、方式方法、程序運行等發(fā)生深刻變化，[3]而基層社會因利益需求的多元化、社會關系的復雜化、矛盾糾紛的多發(fā)性，其治理的上述內容本身就具有相當程度的特殊性，在推進基層社會治理數(shù)字化的過程中同時面對基層社會和數(shù)字化的雙重復雜性。在此雙重復雜性之下，基層社會治理數(shù)字化在為基層行政管理、社會服務“賦能”的同時，也因與基層傳統(tǒng)治理模式進行融合、對基層傳統(tǒng)治理理念進行變革的過程中，出現(xiàn)數(shù)據(jù)鴻溝難以跨越、運維投入成本高、數(shù)治成果不易落地等，成為基層“增壓”的難題。數(shù)字化為基層社會治理帶來的是“賦能”還是“增壓”？如何化解基層社會治理數(shù)字化的“增壓”困境、釋放“賦能”效應？這是本文主要研究的問題。

一、基層社會治理數(shù)字化的理論概述

從“治理”理論看，新公共管理理論、網(wǎng)絡治理理論及善治理論等經典治理理論的核心立場各有側重。從“數(shù)字化”內涵看，在計算機技術的不同應用階段，數(shù)字化的含義也有所不同，本文所研究的治理數(shù)字化則主要指依托技術融合階段的數(shù)字化實現(xiàn)善治。從基層社會治理數(shù)字化來看，我國學者就其結構特征和難題困境進行了多維解讀，但部分研究的分析視角在一定程度上局限于傳統(tǒng)行政管理層面，缺乏對數(shù)字化原生性問題的解析。

（一）“治理”與“數(shù)字化”的概念解讀

1.治理內涵

從不同理論視角看，治理的基本內涵和形式特征各有側重。第一，從傳統(tǒng)公共行政理論看，治理更側重于指政府的行動理念、行為模式和行為后果，強調行政的科層式等級結構，行政的專業(yè)化和效率性；[4]第二，從新公共管理理論看，治理強調由“管理中心主義”向“服務中心主義”轉變，包括績效管理、市場引入、去官僚化、服務導向、成本控制、管理技巧等核心要素；第三，從網(wǎng)絡治理理論看，網(wǎng)絡治理理論認為，現(xiàn)代治理已經超越了傳統(tǒng)的政府層級管理模式，轉向了網(wǎng)絡化的治理結構。[5]在這種結構中，政府、非政府組織和社區(qū)組織等各種主體通過復雜的網(wǎng)絡進行合作，這些主體共同構成了相互依賴的“政策網(wǎng)絡”；第四，從善治理論來看，善治理論下的治理強調透明度、問責性、公平性、法治化等核心原則，不僅關注行政效率和經濟發(fā)展，更關注人民群眾權利的保障和實現(xiàn)。

2.數(shù)字化內涵

在計算機技術的不同應用階段，數(shù)字化有不同內涵。第一，就技術操作階段而言，數(shù)字化偏向于指現(xiàn)實語言信息向計算機語言信息的轉化過程，“把二進制數(shù)的一個位稱為一個比特(bit)。計算機中所有信息對象如數(shù)字和運算、字符、聲音、顏色、圖形、圖像，連同計算機指令，都用比特來表示，這一關鍵技術被稱為數(shù)字化”；[6]第二，就技術融合階段而言，對計算機技術的運用由“工具主義”層面轉向“價值主義”層面，數(shù)字化強調計算機技術以及基于計算機技術的網(wǎng)絡技術、人工智能技術對人類社會的價值理念、結構要素、形態(tài)特征的深層次影響。

綜合對“治理”與“數(shù)字化”的概念解讀，本文所研究的治理數(shù)字化是指依托技術融合階段的數(shù)字化實現(xiàn)善治。

（二）基層社會治理數(shù)字化的研究現(xiàn)狀

當今我國正以社會治理融合信息技術構建基層社會的新型治理模式、運行機制等。這在“數(shù)字賦能”提高治理便捷化的同時，也帶來“數(shù)字壁壘”“數(shù)字鴻溝”等問題，需要從宏觀制度機制和微觀規(guī)制措施兩方面破解這種困境。

1.基層社會治理數(shù)字化結構特征

數(shù)字信息技術嵌入基層社會治理體系中，有不同的學理分析，從基層社會治理數(shù)字化結構特征的研究看，有學者從系統(tǒng)化視角出發(fā)提出由鄉(xiāng)村公共服務治理數(shù)字化、鄉(xiāng)村公共管理與公共事務治理數(shù)字化、鄉(xiāng)村公共安全治理數(shù)字化三方面所構成的鄉(xiāng)村治理數(shù)字化框架的主體內容。[7]這三方面的數(shù)字化構建鄉(xiāng)村基層治理的現(xiàn)代技術管理體系，提升基層治理的技術含量和現(xiàn)代化管理水平。還有學者從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會結構視角出發(fā)，總結數(shù)字化融入鄉(xiāng)村社會治理的四種模式：運用數(shù)字技術創(chuàng)新傳統(tǒng)經驗新內涵、運用數(shù)字技術強化村兩委力量、運用數(shù)字技術開發(fā)新工具以及運用公益性數(shù)字平臺，[8]從新質生產力層面提升基層社會治理能力和效率。也有學者從數(shù)據(jù)標準、數(shù)字素養(yǎng)、數(shù)字設施、數(shù)字文明等層面對數(shù)字化技術促進鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化建設機理進行剖析，[9]研究數(shù)字化的結構特征對基層治理效益的構建影響。上述數(shù)字化治理體系和模式反映了我國通過數(shù)字化推進基層治理的狀況。

2.基層社會治理數(shù)字化面對的癥結

技術進步對社會發(fā)展利弊共存。有學者從更為綜合的基層視域而非鄉(xiāng)村視域出發(fā)，分析基層社會治理在引入數(shù)字化前需要化解的權力體系碎片化、利益訴求碎片化、空間結構碎片化等問題。[10]在同步推進基層社會治理數(shù)字化建設過程中，協(xié)調行政體系實現(xiàn)資源統(tǒng)籌、回應利益訴求實現(xiàn)資源供給、優(yōu)化空間結構實現(xiàn)資源整合，以期解決基層社會治理的科學性、有效性、系統(tǒng)性問題。也有學者基于傳統(tǒng)貧困理論提出數(shù)字化貧困概念，認為作為新型貧困形式的數(shù)字化貧困，是貧困人口跨越“數(shù)字鴻溝”、抓住“數(shù)字機遇”、分享“數(shù)字紅利”、增強“造血”功能、實現(xiàn)可持續(xù)脫貧、防止貧困“代際傳遞”的重要障礙。[11]消除貧困是基層治理的發(fā)展目標，數(shù)字化本應促進貧困消除，但現(xiàn)狀是一部分人，主要是部分特殊群體被排除在數(shù)字紅利外。還有學者在肯定基層數(shù)字化應用場景項目的普惠性、集成性和可行性的同時，指出基層治理數(shù)字化仍然存在基礎條件不優(yōu)、數(shù)字官僚主義、數(shù)據(jù)碎片困境以及數(shù)據(jù)安全隱患等突出問題。[12]這些因數(shù)字化帶來的治理問題，對基層社會數(shù)字化的運用提出新要求。在推進基層社會治理數(shù)字化建設過程中，既需要將目光落在數(shù)字化之外的社會治理問題上，又需要將目光落在數(shù)字化之內的技術運用問題上，規(guī)避基層治理數(shù)字化技術帶來的負面效應。

綜合來看，對基層治理數(shù)字化癥結的分析，在一定程度上局限于傳統(tǒng)行政管理視角，即所指出的問題只是原有行政難題在數(shù)字化領域的體現(xiàn)，是派生性難題，而非推進數(shù)字化治理本身所形成的原生性問題。兩種問題視角的差別在于，分析派生性問題仍需落腳于傳統(tǒng)行政領域，諸如行政管理壁壘、部門利益沖突等問題的解決，而分析數(shù)字化原生性問題則需要結合數(shù)字化治理的結構要素和形式特征，不能完全囿于傳統(tǒng)行政管理視角。

二、基層社會治理數(shù)字化的主要難題

從數(shù)字化的技術流程視角出發(fā)，可以將基層社會治理數(shù)字化的主要難題界分為前端、中端、后端三個階段。前端難題主要包括數(shù)據(jù)壁壘與數(shù)據(jù)鴻溝，闡釋上下級之間、同級之間存在的協(xié)作障礙，以及不同部門在數(shù)字化過程中形成的專業(yè)話語差異；中端難題主要包括運行投入與成本效益，探究在公共服務、公共管理及公共安全領域數(shù)字化投入的成本效益；后端難題主要包括現(xiàn)實差異與落地困境，分析一些地方政府之間存在的“數(shù)字化內卷”現(xiàn)象導致的手段與目的錯位，以及基層部門數(shù)字化建設對技術服務企業(yè)的依賴。

（一）數(shù)字化前端難題：數(shù)據(jù)壁壘與數(shù)據(jù)鴻溝

在基層社會治理融入數(shù)字技術、推進數(shù)字化之初，在社會治理的各部門之間往往面臨數(shù)據(jù)壁壘與數(shù)據(jù)鴻溝兩大難題。

1.數(shù)據(jù)壁壘問題

數(shù)字化治理，在基層首先面臨的是數(shù)據(jù)壁壘問題?；鶎硬块T在社會治理過程中形成的數(shù)據(jù)信息在上下級管理與被管理部門之間、平級相互協(xié)作部門之間容易形成上下壁壘與平級壁壘。第一，上下壁壘，即基層部門將本級數(shù)據(jù)信息匯總上交上級主管部門后，再向上級部門申請使用本級數(shù)據(jù)信息往往需要多層審批，作為數(shù)據(jù)的產生者卻無法及時有效使用數(shù)據(jù)；第二，同級壁壘，即基層部門之間因工作所需向同級其他部門申請數(shù)據(jù)信息時往往面臨協(xié)作困境，客觀原因在于上下壁壘的存在，被申請部門的數(shù)據(jù)信息在其上級主管部門，故而無法向同級部門提供其所申請的數(shù)據(jù)信息，主觀原因則在于狹隘的部門利益取向下的不合作行為。

2.數(shù)據(jù)鴻溝問題

就數(shù)據(jù)鴻溝而言，因基層部門職責范圍、專業(yè)取向、技術應用程度等多方面的差異，不同基層部門形成的數(shù)據(jù)信息往往在承載平臺、表現(xiàn)形式、儲存形式甚至于在數(shù)據(jù)信息所對應的現(xiàn)實情況上存在差異，這些差異使得基層部門之間的數(shù)據(jù)信息在及時對話、有效共享上面臨難題。甚至在同一個單位，不同部門之間的數(shù)據(jù)都難以共享或僅能有限共享，單位內部數(shù)據(jù)壁壘客觀上加劇基層治理困境，如某基層派出所各職能部門形成的APP工作小程序竟然多達上百個。

（二）數(shù)字化中端難題：運行投入與成本效益

在部門主導下的基層社會治理數(shù)字化運行過程中，需要進行專門化的人、財、物力的投入，從成本與效益的經濟學分析視角來看，基層社會治理數(shù)字化投入面臨效益難題。

1.公共服務領域數(shù)字化建設

從公共服務領域數(shù)字化建設看，中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心發(fā)布的第54次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2024年6月，我國農村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為78%，[13]全國行政村通5G比例超過80%。農業(yè)農村部數(shù)據(jù)顯示，2022年全國農業(yè)生產信息化率達到27.6%。[14]上述數(shù)字化基礎設施的建設，盡管也需要相關部門進行大量資金投入，但這種惠及民生的投入，因與群眾生產生活直接關聯(lián)，群眾具有切實的現(xiàn)實體驗，其效益不言自明。維持和加強公共服務領域數(shù)字化建設，本身代表服務民生的公共能力和水平的提升，有助于形成公眾參與的共建共治共享基層治理體系。

2.公共管理、公共安全領域數(shù)字化建設

從公共管理、公共安全領域數(shù)字化建設看，與公共服務領域數(shù)字化建設相對應的，是一些不與群眾生產生活產生直接關聯(lián)的或者群眾無法直接接觸使用的數(shù)字化建設，如政法部門開發(fā)管理的社會治理數(shù)字平臺、應急管理及其他相關職能部門開發(fā)運維的安全管理數(shù)字平臺等。其面臨的效益難題是：一方面，群眾無法對公共管理、公共安全領域的數(shù)字化建設形成直接感知，缺乏認同感和獲得感；[15]另一方面，在不能精準匹配群眾現(xiàn)實需求的情況下，公共管理、公共安全領域容易出現(xiàn)超需求建設、重復建設或者建而不用、大建小用，導致投入成本難以實現(xiàn)合理效益。

（三）數(shù)字化后端難題：現(xiàn)實差異與落地困境

基層社會治理數(shù)字化的最終目的，是服務群眾現(xiàn)實需求、解決現(xiàn)實社會治理問題，數(shù)字化僅是手段、過程，而非目的、結果，數(shù)字化為群眾服務，不是群眾為數(shù)字化服務。

1.“數(shù)字化內卷”現(xiàn)象

一些地方政府之間存在的“數(shù)字化內卷”現(xiàn)象導致手段與目的錯位，為了數(shù)字化而數(shù)字化。第一，從治理主體來看，有學者指出，導致數(shù)字化內卷的，實際是傳統(tǒng)官僚主義在電子政務領域延伸而產生的智能官僚主義，其過度強調以技術為本的政務服務理念。[16]而以技術為本的政務服務理念背后，實際是以治理主體為中心的傳統(tǒng)治理理念，治理資源過度集中于治理主體，治理資源的調配完全依賴于治理主體的主觀意志。第二，從治理對象來看，治理對象活動的復雜性、訴求的多元性，倒逼以標準化為運行邏輯的數(shù)字化治理體系不斷尋求新標準，各種標準的數(shù)字化治理體系疊加，治理主體疲于追求各種版本的數(shù)字化建設標準，意圖通過在形式上滿足數(shù)字化建設標準，以此實現(xiàn)對治理對象實質上的治理，因而導致內卷。第三，從治理場域來看，“在行政體制對訴求信息的解決過程中，受到科層壓力與信息傳遞的乘數(shù)效應影響，導致解決問題的中間層形成壓力過載……使不同層次生發(fā)出內卷化現(xiàn)象”。[17]在科層制的行政體制場域中，追求善治的數(shù)字化目標，容易在科層壓力下異化為績效式的數(shù)字化任務。盡管績效式的任務指標帶有善治導向，但短期任務指標壓力下較難實現(xiàn)治理的長期制度建設。治理部門為了完成分內工作，產出更多政績，競爭在所難免，導致治理的內卷化問題?，F(xiàn)行的“以行政規(guī)則為基礎的治理體系與非程式化、復雜化的治理事務不適配，就會導致治理形式化、繁瑣化和形式主義內卷化困境”。[18]

2.基層部門數(shù)字化建設過度依賴技術服務企業(yè)

數(shù)字化建設的目的是提高治理能力，更好地為社會和公民服務，但基層部門數(shù)字化建設中，出現(xiàn)過度依賴技術服務企業(yè)，數(shù)字層面的技術操作與現(xiàn)實層面的治理工作“兩層皮”。在具體公共服務或管理的數(shù)字系統(tǒng)出現(xiàn)問題時，相關部門以數(shù)字化技術系統(tǒng)形成的結果為由推諉應作為的職責。我們知道，技術服務企業(yè)并不能深刻了解基層部門在治理工作中的現(xiàn)實所需，預設的數(shù)字化技術系統(tǒng)也不能涵括復雜多變的社會現(xiàn)象，基層部門也不能全面掌握數(shù)字化技術的設計邏輯。這樣，技術企業(yè)在為基層部門提供數(shù)字化服務過程中，作為第三方的最終將成為數(shù)字化技術的治理對象，也無法參與數(shù)字化技術的設計過程，只能被動接受數(shù)字化技術的服務管理，治理質效難以確定。

三、基層社會治理數(shù)字化難題的形成邏輯

基層社會治理數(shù)字化難題的形成有其歷史邏輯、現(xiàn)實邏輯以及理論邏輯。從歷史邏輯來看，數(shù)字化發(fā)展歷程已由信息化階段、業(yè)務數(shù)字化階段進入數(shù)字化轉型階段，數(shù)字化深度融入社會的同時，需要協(xié)調處理傳統(tǒng)問題與新興問題。[19]從現(xiàn)實邏輯來看，基層社會治理數(shù)字化中的部分難題，更大程度上是傳統(tǒng)部門壁壘問題在數(shù)字化建設過程中的凸顯。從理論邏輯來看，新公共管理理論、網(wǎng)絡治理理論以及善治理論等經典治理理論，尚未完成與數(shù)字化時代相應的理論建構，傳統(tǒng)治理理論在一定程度脫節(jié)于數(shù)字化發(fā)展需求。

（一）歷史邏輯：治理數(shù)字化的演變歷程

我國數(shù)字化發(fā)展歷程中以政府為代表的公權力主體始終擔負推動數(shù)字化變革的歷史使命，而不僅僅只是承擔社會治理數(shù)字化的基本職責，基層社會治理數(shù)字化難題需要在全社會數(shù)字化變革進程中加以解決。從我國數(shù)字化發(fā)展的不同歷史階段來看，工信部根據(jù)信息技術發(fā)展程度，將我國數(shù)字化發(fā)展分為數(shù)字化基礎階段、碎片化應用階段、融合化平臺階段和全面數(shù)字化轉型的三個階段。[20]有學者據(jù)此將中國數(shù)字化轉型歷程概括為：“以政府政策（P）為引領中軸，信息化創(chuàng)新技術（T）為技術驅動，行業(yè)發(fā)展（T）為市場需求推動……即‘政府政策引領’‘行業(yè)需求推動’‘技術驅動’的TPT發(fā)展歷程?！盵21]第一，從政府政策引領的信息化階段來看，彼時全社會對數(shù)字化技術接受度不高，支撐數(shù)字化技術的基礎設施尚未建立健全，政府政策成為推動數(shù)字化技術應用的主要力量。第二，從行業(yè)需求推動的業(yè)務數(shù)字化階段來看，經營主體敏銳發(fā)掘數(shù)字化技術經濟效益，經營主體營利模式與數(shù)字化技術深度融合，倒逼政府調整完善社會治理思維和傳統(tǒng)治理手段。第三，從技術驅動的數(shù)字化轉型階段來看，推動數(shù)字化技術迭代創(chuàng)新成為國家戰(zhàn)略，強調把握數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化發(fā)展機遇，積極推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實體經濟深度融合。

（二）現(xiàn)實邏輯：傳統(tǒng)部門壁壘的數(shù)字化體現(xiàn)

數(shù)字化前端難題中，數(shù)據(jù)壁壘與數(shù)據(jù)鴻溝的出現(xiàn)，固然有數(shù)字化本身的技術問題，但更大程度上是傳統(tǒng)部門壁壘問題在數(shù)字化建設過程中的凸顯。傳統(tǒng)部門壁壘問題可以分解為“部門縫隙”與“部門協(xié)同”兩大問題。

1.“部門縫隙”問題

就“部門縫隙”而言，其主要指部門與部門之間在職責分工過程中形成的空白地帶。部門之間職責分工由法律規(guī)范和利益趨向所決定。第一，法律規(guī)范方面。無論是法律、地方性法規(guī)抑或行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等，在規(guī)定各部門具體職責時，由于法律規(guī)范規(guī)定現(xiàn)實事務的有限性以及語義上的模糊性，部門之間的職責分工無法依據(jù)法律規(guī)范實現(xiàn)完全的各司其職。第二，利益取向方面。部門作為理性的利益主體，容易趨利避害選擇有利的領域納入其職責范圍，而對無利可圖的領域則相互推諉，導致出現(xiàn)規(guī)避職責，不正確主動履職問題。

2.“部門協(xié)同”問題

部門協(xié)同問題可以解讀為“專業(yè)壁壘”與“利益壁壘”兩大問題。第一，專業(yè)壁壘問題，社會發(fā)展使得社會分工進一步細化，各公權力部門之間因其管理服務領域的不同，其專業(yè)思維、專業(yè)話語以及專業(yè)技能也會不同，專業(yè)壁壘為跨部門合作設置了技術障礙。第二，利益壁壘問題，部門利益的存在使得各部門之間并非利益共同體，部門工作人員的利益需求只能在本部門中得到解決，并不會因為跨部門工作而由其他部門滿足其利益需求，這樣各部門工作各行其是，缺乏部門之間的合作意識，影響整體治理質效。

（三）理論邏輯：治理理論面對數(shù)字化的乏力

新公共管理理論、網(wǎng)絡治理理論以及善治理論等經典治理理論，面對數(shù)字化社會的迅速發(fā)展尚未進行與之相應的有效的理論建構，未及時從數(shù)字化治理的實踐當中實現(xiàn)理論發(fā)展。

1.新公共管理理論

新公共管理理論注重將經濟領域的市場概念和市場運行機制引入公共管理領域，實現(xiàn)公共管理的市場化競爭，繼而推動公共部門改革。然而在社會治理數(shù)字化實踐中，與社會治理相關的政務數(shù)據(jù)關涉信息安全，不便直接引入帶有營利性質的市場化主體。

2.網(wǎng)絡治理理論

網(wǎng)絡治理理論強調現(xiàn)代治理已經超越了傳統(tǒng)的政府層級管理模式，轉向了網(wǎng)絡化的治理結構。在這種結構中，政府、非政府組織和社區(qū)組織等各種主體通過復雜的網(wǎng)絡進行合作，這些主體共同構成了相互依賴的“政策網(wǎng)絡”。但在數(shù)字化時代，現(xiàn)實社會關系與虛擬社會關系相互交融，網(wǎng)絡化的治理結構更加復雜，驅動“政策網(wǎng)絡”的主體利益需求更加多元。

3.善治理論

善治理論主張善治是實現(xiàn)經濟發(fā)展和維護社會秩序的基礎性國家行為，透明度、問責制和參與性治理是善治的主要內容。但在社會治理數(shù)字化過程中，數(shù)字化技術帶有天然“黑箱”性質，除直接使用數(shù)字化技術進行社會治理的部門之外，其他社會主體難以了解影響政府政策的數(shù)字化技術的操作過程和運行機理，不透明性極易產生信任危機。

四、基層社會治理數(shù)字化難題的紓解路徑

紓解基層治理數(shù)字化難題，在工作理念層面，需要由盲目供給轉向以“管理需求＋服務需求”雙向需求為目標導向；在行動主體層面，需要明確地方數(shù)據(jù)行政管理部門的權力依據(jù)和職責邊界，同時利用數(shù)字化手段拓寬和完善非公權力主體參與基層社會治理的路徑和方式；在理論支撐層面，新公共管理理論、網(wǎng)絡治理理論及善治理論需要與數(shù)字治理理論實現(xiàn)雙向互動，推動多元社會治理理論在數(shù)字化時代的轉型與發(fā)展。

（一）社會治理數(shù)字建設的需求導向

基層社會治理數(shù)字化建設應以“管理需求＋服務需求”雙向需求為導向，克服傳統(tǒng)行政命令壓力下可能出現(xiàn)的無效建設情況。

1.管理需求

基層治理中的管理需求是重要治理內容，擔負基層社會治理職責的具體部門在開展日常管理工作過程中，基于對管理空間、管理對象和管理事項的直接接觸直面管理問題、形成管理經驗。相較于同一層級的地方政府而言，具體部門基于管理問題產生的數(shù)字化建設需求更為貼合具體情況。地方政府的數(shù)字化建設需求往往著眼于一地的整體情況，對標上級政府的施政目標，是對各具體部門數(shù)字化建設需求的統(tǒng)籌，因而更具有宏觀性。而具體部門在管理空間中直面管理對象、處置管理事項時形成的數(shù)字化建設需求，則更為具體。概言之，從地方政府與具體部門兩大管理主體視角出發(fā)，基層社會治理數(shù)字化建設的管理需求，有著“宏觀＋具體”的雙重面向。

2.服務需求

滿足群眾服務需求是基層社會治理體現(xiàn)“人民至上”理念的表現(xiàn)，也是建設“服務型政府”的要求。基層社會治理數(shù)字化建設并非只有“管理”單一維度的面向，化解治理矛盾、提升治理效能的“服務”面向也是基層社會治理數(shù)字化建設的一個重要維度。不同于提出“管理需求”的主體，“服務需求”的主體是不擔負基層社會治理職責的非公權力主體，包括公民、法人、非法人組織等。就社會治理中的“服務需求”的主體而言，一方面，應拓寬其向有關部門提出服務需求的反映渠道或者有關部門形成定期主動收集數(shù)字化建設服務需求的工作機制；另一方面，有關部門應就所收集的服務需求進行科學研判、及時反饋，將當前數(shù)字化建設情況與服務需求相對照，使未來數(shù)字化建設方向更具目的性、針對性，切實完善基層社會治理體系和提升治理能力。

（二）明確數(shù)據(jù)管理主體職責

2021年《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》（以下簡稱《數(shù)據(jù)安全法》）通過并實施，而國家數(shù)據(jù)局則于2023年組建，因而《數(shù)據(jù)安全法》中并未明確規(guī)定中央及地方數(shù)據(jù)局的具體職責。

1.中央層面

從治理實踐看，在中央層面，根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》第五條規(guī)定：“中央國家安全領導機構負責國家數(shù)據(jù)安全工作的決策和議事協(xié)調，研究制定、指導實施國家數(shù)據(jù)安全戰(zhàn)略和有關重大方針政策，統(tǒng)籌協(xié)調國家數(shù)據(jù)安全的重大事項和重要工作，建立國家數(shù)據(jù)安全工作協(xié)調機制?！敝醒氲倪@些職能，在實踐中表現(xiàn)為國家數(shù)據(jù)局主要履行宏觀決策管理職責，如數(shù)字中國建設頂層設計職責、數(shù)字中國建設統(tǒng)籌協(xié)調職責，以及具體管理職責，又如推動數(shù)字基礎設施建設職責、推動數(shù)字產業(yè)化和產業(yè)數(shù)字化職責、推動數(shù)字政府建設職責、網(wǎng)絡數(shù)據(jù)安全保護和監(jiān)管執(zhí)法職責等，建立國家數(shù)據(jù)安全工作監(jiān)管協(xié)調機制。

2.地方層面

在地方層面，根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》第六條規(guī)定：“各地區(qū)、各部門對本地區(qū)、本部門工作中收集和產生的數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)安全負責?！本唧w實施方法就是“省級大數(shù)據(jù)局機構設置和職能配置主要有數(shù)據(jù)綜合治理型、數(shù)字政府建設引領型、數(shù)字經濟發(fā)展驅動型等三種主要模式”。[22]無論在立法實踐或者治理實踐中，現(xiàn)行的《數(shù)據(jù)安全法》都并未明確或者統(tǒng)一地方數(shù)據(jù)行政管理部門對基層社會治理數(shù)字化所擔負的具體職責。哪些部門在開展基層社會治理中產生的數(shù)據(jù)應當交由數(shù)據(jù)局進行歸口管理？由數(shù)據(jù)局歸口管理的數(shù)據(jù)是否僅限于行政部門而不包括人大、政協(xié)、法院及檢察院等其他國家機關？哪些涉及數(shù)據(jù)安全的社會治理事項應當由數(shù)據(jù)局主導或者參與？上述問題盡管是地方性問題，但卻涉及國家層面不同國家機關的性質定位、職能劃分。對此，應由中央層面進行專門立法，進一步明確地方數(shù)據(jù)行政管理部門的職責范圍，建立省級直管并到街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)村居的數(shù)據(jù)運用系統(tǒng)，為地方數(shù)據(jù)行政管理部門開展地方數(shù)字化工作提供權力依據(jù)、劃定權力邊界，依法提高治理質效，完善防范數(shù)據(jù)濫用、泄露等風險的規(guī)制制度。

（三）數(shù)據(jù)治理參與主體的效能釋放

在傳統(tǒng)治理理念中，往往容易將具有管理職責的公權力主體與非公權力主體簡單對應為治理主體與被治理主體，基層社會治理數(shù)字化應積極釋放公民、法人和非法人組織等非公權力主體作為治理主體參與治理的主體效能，[20]而非從行政管理視角出發(fā)將非公權力主體視為被治理主體。

1.理論設想

當前我國手機網(wǎng)民規(guī)模達10.96億人。[24]手機移動客戶端的普及應用為非公權力主體參與社會治理提供了便捷路徑?；鶎由鐣卫聿块T可以結合權力職責邊界、治理事項特征、用戶使用習慣、社會輿論影響等多方面因素，設計開通非公權力主體參與社會治理的APP或者網(wǎng)絡平臺，同時形成“參與社會治理—吸納治理信息—反饋治理成效”的工作閉環(huán)，避免出現(xiàn)“只接收問題反映、不處置現(xiàn)實問題”的形式主義。

2.實踐探索

在地方實踐中，有多種形式的數(shù)字化運用推進基層治理的探索，通過運行微信、開通手機APP、網(wǎng)絡信箱及網(wǎng)絡平臺等，拓寬非公權力主體參與社會治理路徑，治理效能得到有效釋放。例如，東莞市政務服務數(shù)據(jù)管理局開通“智網(wǎng)人人拍”報料平臺，用戶可以通過該平臺就所發(fā)現(xiàn)的消防隱患、市場監(jiān)管、環(huán)境污染等社會治理問題拍照上報。東莞市公安局交通警察支隊則開通運行“東莞隨手拍”微信小程序，用戶可就市政道路違法停車、不禮讓行人、拋灑物品、逆向行使、違規(guī)改裝車輛等交通違法行為隨手拍照舉報，加強群眾身邊事件的治理實效，群眾從被動治理轉向主動治理，進而提高基層社會治理質效。

（四）多元社會治理理論的數(shù)字轉型

多元社會治理作為數(shù)字化時代的新型治理理念，數(shù)字治理理論主張信息技術和信息系統(tǒng)在公共部門改革中的重要作用，從而構建公共部門扁平化的管理機制，促進權力運行的共享，逐步實現(xiàn)還權于社會、還權于民的善治過程，[25]推進基層共建共治共享社會的建設。

1.數(shù)字治理理論對既往治理理論的繼承、分立

關于數(shù)字治理理論與既往治理理論的關系，總結來看，存在繼承說與分立說等觀點。繼承說認為，數(shù)字治理理論沿襲新公共管理理論、網(wǎng)絡治理理論以及善治理論的邏輯脈絡，是既往治理理論從其學說立場出發(fā)對數(shù)字化時代社會特征的理論反映。分立說則認為，從治理理論整體性的學術發(fā)展史角度來看，數(shù)字治理理論的邏輯脈絡不可能完全脫離新公共管理理論、網(wǎng)絡治理理論及善治理論等治理理論，但不同于新公共管理理論偏向于市場化的公共管理模式、網(wǎng)絡治理理論偏向于網(wǎng)絡化的社會治理結構、善治理論偏向于公正理念和透明程序，數(shù)字治理理論更偏向于在數(shù)字化基礎上非公權力主體對公共管理的參與。

2.數(shù)字治理理論與既往治理理論的交互

無論是繼承說亦或是分立說，都體現(xiàn)了數(shù)字治理理論與既往治理理論的交互。一方面，數(shù)字治理理論需要融合既往治理理論的核心觀念，使得市場化的公共管理模式、網(wǎng)絡化的社會治理結構、公正理念和透明程序等在數(shù)字化加持下得到更好實現(xiàn)；另一方面，新公共管理理論、網(wǎng)絡治理理論及善治理論也需要實現(xiàn)“數(shù)字轉型”，基于數(shù)字化時代的社會特征對其核心觀念進行新的詮釋和發(fā)展。

結語

“積力之所舉，則無不勝也；眾智之所為，則無不成也。”無論是新公共管理理論、網(wǎng)絡治理理論、善治理論抑或數(shù)字治理理論，也無論是傳統(tǒng)的社會關系要求還是新興的數(shù)字技術需求，基層社會治理數(shù)字化面向群眾、服務群眾，就必須依靠群眾、發(fā)動群眾，集聚群眾力量，匯聚群眾智慧，跳出僅重視管理的傳統(tǒng)公共行政理念，將被治理主體轉化為治理主體，釋放被治理主體的治理效能，拓寬和完善非公權力主體參與社會治理的渠道和方式，基層社會治理數(shù)字化方可減少“增壓”、更多“賦能”。

[基金項目] 中共中央黨校（國家行政學院）橫向課題“以數(shù)字化推進基層治理法治化”。

[作者簡介] 劉素華，中共中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部教授、博士生導師；翁春露，中共中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部博士研究生。

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