文 ｜ 楊玉珍 河南師范大學副校長

在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉(xiāng)關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。黨的十八大以來，我國在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進新型城鎮(zhèn)化方面取得顯著成效。習近平總書記圍繞推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展作出一系列重要論述，2020年在中央農村工作會議上指出“要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點”，2023年在二十屆中央政治局第二次集體學習時強調“全面推進鄉(xiāng)村振興，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設”，2024年在主持召開全面推動黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會時指出“更好發(fā)揮縣城連接城市、帶動鄉(xiāng)村作用，率先在縣域內實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。這些重要論述，為科學把握城鄉(xiāng)關系演進趨勢、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了行動指南。

縣域是以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農村為腹地的區(qū)域單元?？h城是縣域的政治中心、經濟中心、文化中心和交通中心，是連接城市、服務鄉(xiāng)村的重要載體。作為我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，縣城具有三重功能。一是集聚要素的功能，縣城是縣域的要素集聚平臺和重要發(fā)展引擎；二是連接城鄉(xiāng)的功能，縣城位于“城尾鄉(xiāng)頭”，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵紐帶；三是承載發(fā)展的功能，縣城是承接大城市功能外溢、吸引農業(yè)轉移人口就近城鎮(zhèn)化的重要載體，是推動城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的重要環(huán)節(jié)。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現代化的必然要求”，并對完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制作出戰(zhàn)略部署。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的重點在縣城，需充分發(fā)揮縣城作為城鄉(xiāng)融合紐帶的關鍵作用。

建設現代化市場體系，增強縣城集聚要素的功能。推動縣城城鎮(zhèn)化建設，需進一步完善其城市功能，通過建設現代化市場體系，發(fā)揮集聚效應，進而增強輻射帶動鄉(xiāng)村的能力。一是進一步完善市場機制，通過制度建設營造公平競爭的市場環(huán)境，推動金融、信息、科技等現代服務業(yè)加快發(fā)展；二是在數字經濟背景下通過大數據、云計算、人工智能等技術提升智慧化水平，依托現代數字技術推動市場建設；三是提升信息化水平和數字化管理能力，加快新型基礎設施的建設和應用，提高縣城中心市場與周邊大中城市的互聯互通水平。

構建現代化產業(yè)體系，發(fā)揮縣城承載發(fā)展的功能。產業(yè)是發(fā)展的根基，是縣城集聚生產要素、提供就業(yè)崗位、承載人口的關鍵。縣城建設現代化產業(yè)體系不能眉毛胡子一把抓，不同類型縣城要立足自身資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產業(yè)基礎，科學把握功能定位優(yōu)化產業(yè)布局，建設各具特色、富有活力的現代化縣城，進而提升產業(yè)集聚和就業(yè)吸納能力。按照《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》中的分類，大城市周邊縣城要主動對接城市群和都市圈優(yōu)勢產業(yè)，融入鄰近大城市建設發(fā)展，成為與其通勤便捷、功能互補、產業(yè)配套的衛(wèi)星縣城；專業(yè)功能縣城要積極培育發(fā)展特色經濟和支柱產業(yè)，依托自身優(yōu)勢發(fā)展形成先進制造、商貿流通、文化旅游等產業(yè)集群；農產品主產區(qū)縣城要延長農業(yè)產業(yè)鏈條，推動三產融合發(fā)展；重點生態(tài)功能區(qū)縣城要秉持綠色發(fā)展理念，推進產業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產業(yè)化，發(fā)展綠色產業(yè)；人口流失縣城需嚴控城鎮(zhèn)建設用地增量、盤活存量，促進人口集聚、產業(yè)集中，推進集約發(fā)展。

完善現代化治理體系，提升縣城輻射帶動的功能。推動縣城完善現代化治理體系，關鍵是推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農業(yè)轉移人口市民化，同時推動基本公共服務城鄉(xiāng)均等化，讓留在農村的農民生活越來越好。隨著農業(yè)農村改革不斷深化，越來越多的農村人口向縣城集聚，數據顯示，2023年全國農民工總量29753萬人，其中外出農民工17658萬人。推動符合條件的農業(yè)轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利，讓愿進城的農業(yè)轉移人口能進城、留得住、融得進，需不斷提升縣城治理能力和治理水平現代化。要加快推進縣城公共服務向鄉(xiāng)村覆蓋，增強服務鄉(xiāng)村的能力，通過城鄉(xiāng)基本公共服務均等化推動城市的教育、醫(yī)療、文化等資源向鄉(xiāng)村延伸，保障基本公共服務普惠共享，促進優(yōu)質公共服務均衡發(fā)展。此外，縣域內要保障好進城落戶農民合法土地權益，依法維護其土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權?？缈h域層面，需完善“人地錢”掛鉤政策，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，建立新增城鎮(zhèn)建設用地指標與常住人口增加相協(xié)調的配置機制，健全財政轉移支付與農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制。

提升縣城綜合承載能力，支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展。首先，參照城市功能推進縣城基礎設施建設，因地制宜補齊短板弱項，提升公共服務設施、市政公用設施、環(huán)境基礎設施建設水平，夯實縣城運行基礎支撐。要加快構建便捷、高效的交通網絡，縮短城市和縣城的時空距離。各類開發(fā)區(qū)要從產業(yè)、城市、文化和生態(tài)等方面統(tǒng)籌規(guī)劃，使其成為建在縣城的城市樣板區(qū)。探索縣城存量低效建設用地再開發(fā)模式，規(guī)劃建設一批中心鎮(zhèn)、專業(yè)鎮(zhèn)、重點鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)，以點帶面，培育城鄉(xiāng)融合的有效載體。其次，吸引優(yōu)質公共服務資源進入縣城，引導社會資本參與縣城建設。推進城市有機更新，建設宜居宜業(yè)的現代化縣城，提升其現代化水平和便利化程度，更好滿足農民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產生活需要。最后，深化賦予特大鎮(zhèn)同人口和經濟規(guī)模相適應的經濟社會管理權改革，通過放權賦能提高其輻射帶動鄉(xiāng)村、支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展的能力。