收縮與增長(zhǎng)一樣，是城市發(fā)展到一定階段的必然現(xiàn)象，兩者辯證統(tǒng)一于長(zhǎng)時(shí)段的城市發(fā)展之中。推動(dòng)收縮型中小城市向精致化發(fā)展，應(yīng)當(dāng)摒棄“城市必須增長(zhǎng)”的慣性思維，一方面通過(guò)空間集聚和功能優(yōu)化等措施，保持城市活力，挖掘潛在動(dòng)力，提升區(qū)域效率，應(yīng)對(duì)人口流失，另一方面做好“加減法”，有增有減、以減促增，通過(guò)量的減少來(lái)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的提升。

日前發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》首次提出“收縮型中小城市”概念，要求這類(lèi)城市“瘦身強(qiáng)體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中”。這是國(guó)家優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要部署，為收縮型中小城市指明了精致化的發(fā)展方向。

城市的發(fā)展應(yīng)符合城市發(fā)展的一般規(guī)律，都有其產(chǎn)生、發(fā)展、變化的階段性特征。收縮與增長(zhǎng)一樣，是城市發(fā)展到一定階段的必然現(xiàn)象，今天的增長(zhǎng)并不意味著明天就不會(huì)收縮，今天的收縮也不意味著明天就不會(huì)重新增長(zhǎng)，兩者辯證統(tǒng)一于長(zhǎng)時(shí)段的城市發(fā)展之中。收縮型中小城市要走向精致化，需要從思維、理念、措施三個(gè)方面做好準(zhǔn)備、扎實(shí)推進(jìn)。

摒棄“城市必須增長(zhǎng)”的慣性思維，理性看待城市收縮現(xiàn)象

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些人接受不了城市收縮，一定程度上是由于其觀察城市發(fā)展的時(shí)間段不夠長(zhǎng)、視野不夠廣，仍然拘泥于“城市必須增長(zhǎng)”的慣性思維。從歷史維度上看，城市收縮并不鮮見(jiàn)。相關(guān)研究表明，在20世紀(jì)90年代，全球1/4以上的大都市區(qū)經(jīng)歷了以人口流失為主要表征的城市收縮。從世界范圍來(lái)看，城市收縮也是一種常見(jiàn)現(xiàn)象。美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、日本、巴西、南非等國(guó)家同樣存在許多收縮城市，芝加哥、底特律、匹茲堡等美國(guó)“鐵銹地帶”的城市，人口流失甚至到了非常嚴(yán)重的地步。

目前，“收縮”已經(jīng)成為我國(guó)部分城市的一種發(fā)展常態(tài)。相關(guān)研究表明，我國(guó)有不少城市面臨不同程度的城區(qū)常住人口流失，可以歸為廣義上的“收縮型城市”。應(yīng)當(dāng)摒棄“城市必須增長(zhǎng)”的慣性思維，認(rèn)識(shí)到收縮與增長(zhǎng)一樣，都是城市發(fā)展的一種常規(guī)化的形態(tài)和過(guò)程。同時(shí)，還要厘清收縮、衰退、城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系，避免思維誤區(qū)。一是收縮是一個(gè)中性概念，是對(duì)城市發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢(shì)的客觀描述，不能將其與帶有消極色彩的衰退混淆。衰退必然導(dǎo)致收縮，但收縮并不一定意味著衰退。根據(jù)相關(guān)研究，與許多國(guó)外城市動(dòng)輒流失一半人口不同，我國(guó)收縮型城市人口流失的比重較小，10年內(nèi)的人口流失比例最多不超過(guò)8%。一般情況下，這個(gè)規(guī)模的人口流失不會(huì)影響城市正常發(fā)展，更談不上城市衰退。二是收縮與我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程并不矛盾，而是城鎮(zhèn)化的一部分。不能將城鎮(zhèn)化簡(jiǎn)單地理解為農(nóng)村人口進(jìn)入城市，它還包括人口在不同城市之間的流動(dòng)。有些城市的就業(yè)前景、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、自然環(huán)境相對(duì)較好，城市的集聚效應(yīng)就會(huì)顯現(xiàn)；有些城市在這些方面相對(duì)較差，流出的人口就會(huì)多一些，成為“收縮型城市”。

樹(shù)立“精明收縮”理念，積極應(yīng)對(duì)城市收縮趨勢(shì)

收縮本身不是問(wèn)題，問(wèn)題在于城市規(guī)劃和政策制定是否已經(jīng)做好準(zhǔn)備，是否符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際。此前較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，城市收縮只是學(xué)術(shù)界討論的話(huà)題之一，并未引起城市規(guī)劃者和政策制定者的足夠重視。各地城市基本采取增量預(yù)設(shè)，即在城市規(guī)劃和政策制定之前，已經(jīng)預(yù)設(shè)的前提是城區(qū)常住人口將會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)，建成區(qū)需要不斷擴(kuò)張。這顯然與部分城市正在收縮的現(xiàn)實(shí)不符，也導(dǎo)致了人口流失與建成區(qū)擴(kuò)張并存的悖論，一方面是人口流失，另一方面卻是“攤大餅”式的外圍擴(kuò)張，拉低了人口密度和土地資源配置效率，出現(xiàn)了低密度擴(kuò)張等問(wèn)題。

應(yīng)對(duì)城市收縮趨勢(shì)，不妨借鑒“精明收縮”理念。該理念的核心要義，是通過(guò)空間集聚和功能優(yōu)化等措施，保持城市活力，挖掘潛在動(dòng)力，提升區(qū)域效率，應(yīng)對(duì)人口流失。有些城市的實(shí)踐證明，與通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等措施吸引外來(lái)人口相比，選擇“精明收縮”城市發(fā)展理念所付出的成本更小，更能夠保證當(dāng)?shù)鼐用竦纳钇焚|(zhì)。

選擇“精明收縮”是一種順勢(shì)而為、積極主動(dòng)的理念調(diào)整。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、戶(hù)籍制度改革加速推進(jìn)、高鐵交通網(wǎng)絡(luò)覆蓋率逐步提高的大背景下，許多城市的人口流失趨勢(shì)在短期內(nèi)較難改變。同時(shí)，我國(guó)城市收縮的程度較小，還有大量農(nóng)村人口準(zhǔn)備進(jìn)入城市，為城市理念提供了足夠的調(diào)整空間。放棄增量預(yù)設(shè)，選擇“精明收縮”，既是適應(yīng)城市發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢(shì)，又是主動(dòng)選擇的理念調(diào)整，能夠?yàn)槌鞘幸?guī)劃和政策調(diào)整提供合理的理念支撐。

“精明收縮”應(yīng)因地制宜。城市收縮的主要特征和關(guān)鍵指標(biāo)是城區(qū)常住人口流失，但其背后的形成機(jī)制卻復(fù)雜多樣。我國(guó)與歐美國(guó)家城市收縮的時(shí)代背景和具體情況不同，不宜照搬其“精明收縮”的具體措施?，F(xiàn)階段，導(dǎo)致我國(guó)城市收縮的主要原因包括資源枯竭、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、附近大城市吸引人才外流，等等。各地在制定城市規(guī)劃和公共政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況，靈活有效地借鑒“精明收縮”理念。

做好城市發(fā)展“加減法”，有效解決城市收縮問(wèn)題

高質(zhì)量的城市發(fā)展，高品質(zhì)的市民生活，是城市發(fā)展的最終目的。收縮型中小城市既不能只增不減，也不能只減不增，而是應(yīng)該做好“加減法”，有增有減、以減促增，通過(guò)量的減少來(lái)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的提升。

一是應(yīng)明確存量預(yù)設(shè)。貫徹落實(shí)“嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量”要求，放棄“攤大餅”式的擴(kuò)張方式。在城市規(guī)劃和政策制定之前，將城區(qū)常住人口保持穩(wěn)定或者一定程度的減少作為前提預(yù)設(shè)。嚴(yán)控土地供給，不再通過(guò)大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)來(lái)吸引外來(lái)人口，放棄短期內(nèi)的“人口再增長(zhǎng)”策略。

二是應(yīng)引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中。積極引導(dǎo)有能力在城區(qū)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、進(jìn)城務(wù)工人員、郊區(qū)人口等向城區(qū)集中，打造緊湊型城區(qū)空間格局。減少城區(qū)邊緣的無(wú)序開(kāi)發(fā)，優(yōu)化建筑和土地，實(shí)現(xiàn)集約使用。通過(guò)建設(shè)公園綠地等方式有效利用閑置、荒棄的土地。

三是應(yīng)提高城區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量。把“小而強(qiáng)”“小而美”“小而精”作為城區(qū)發(fā)展方向。關(guān)注后續(xù)產(chǎn)業(yè)支撐和潛在發(fā)展動(dòng)力，通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)增強(qiáng)城市的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。轉(zhuǎn)變政府職能，改善營(yíng)商環(huán)境，增加公共資源供給，優(yōu)化公共資源布局，提高公共服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的整體提升。

四是應(yīng)提升城市品質(zhì)和魅力。結(jié)合經(jīng)濟(jì)、文化等方面的比較優(yōu)勢(shì)，突出商業(yè)服務(wù)、旅游休閑、文化傳統(tǒng)等方面的特色。有條件的城市可以打造特色山城水城和人文魅力之城。打造與城市定位相協(xié)調(diào)的城市風(fēng)貌、建筑風(fēng)格、建筑色彩，彰顯建筑文化特色。