魏后凱 中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長、研究員

推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是新時代黨中央作出的重大戰(zhàn)略決策。黨的十八大報告提出，堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)。經(jīng)過不懈努力，新型城鎮(zhèn)化各項工作扎實推進(jìn)，取得顯著成效，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升。

新型城鎮(zhèn)化扎實推進(jìn)

為有效推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，黨中央、國務(wù)院先后出臺一系列重大舉措。2014年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，隨后國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》《關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》等文件，有關(guān)部門和各地區(qū)也相繼制定實施一系列政策措施，新型城鎮(zhèn)化扎實推進(jìn)、成效顯著。

常住人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升。

2012年，我國城鎮(zhèn)人口達(dá)到7.1億，城鎮(zhèn)化率基本達(dá)到世界平均水平。到2018年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.58%，已經(jīng)超過世界平均水平。6年間新增城鎮(zhèn)人口1.20億人，平均每年新增1993萬人。從2012年到2017年，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率由45.96%提高到52.96%，年均提高1.4個百分點，比東部地區(qū)高0.38個百分點。這期間，全國新增城鎮(zhèn)人口有61.5%是中西部地區(qū)貢獻(xiàn)的。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有序推進(jìn)。

我國加快推進(jìn)戶籍制度改革和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。2017年實現(xiàn)1300多萬人進(jìn)城落戶，2018年又實現(xiàn)近1400萬人進(jìn)城落戶。全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率從2012年的35.3%提高到2018年的43.37%。國家發(fā)展改革委近日發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》，積極推動已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶。同時，促進(jìn)基本公共服務(wù)全覆蓋，使進(jìn)城農(nóng)民工權(quán)益得到進(jìn)一步保護(hù)。

城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)不斷優(yōu)化。

我國制定實施了長江中游、哈長、成渝、長三角、中原、北部灣、關(guān)中平原、蘭州—西寧、呼包鄂榆等城市群發(fā)展規(guī)劃，基本形成“19+2城市群”格局，城市群的主體形態(tài)進(jìn)一步鞏固。同時還啟動設(shè)市工作，完善國家中心城市布局，有序推進(jìn)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)，加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造，城市功能和宜居性穩(wěn)步提升。隨著中西部城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，中西部地區(qū)與東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率差距逐步縮小。

城鎮(zhèn)化改革試點穩(wěn)步推進(jìn)。

國家發(fā)展改革委印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》，分三批啟動實施國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作，探索城鎮(zhèn)化關(guān)鍵制度改革。同時，我國還開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點以及農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點，穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等改革，賦予鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的特大鎮(zhèn)部分縣級管理權(quán)限等。新型城鎮(zhèn)化體制機制創(chuàng)新取得了重要進(jìn)展。

解決制約新型城鎮(zhèn)化的難點問題

我國城鎮(zhèn)化在快速推進(jìn)過程中也積累了一些問題，需要理性看待，進(jìn)一步探索解決。

城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡

少數(shù)大城市因承擔(dān)功能過多，產(chǎn)業(yè)高度集聚，導(dǎo)致城市規(guī)模快速擴(kuò)張，房價偏高、交通擁堵、環(huán)境污染等“城市病”凸顯。而一些中小城市和小城鎮(zhèn)因基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展滯后，產(chǎn)業(yè)支撐不足，就業(yè)崗位較少，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展后勁不足。從2012年到2016年，21個300萬人以上大城市城區(qū)人口（含暫住人口）增長14.9%，建成區(qū)面積增長21%，遠(yuǎn)高于全國城鎮(zhèn)平均增長速度。這期間，全國建制鎮(zhèn)數(shù)量增長5.3%，其建成區(qū)人口僅增長11%，建成區(qū)面積僅增長6.9%。

農(nóng)民工市民化任務(wù)依然繁重

由于人地掛鉤、人錢掛鉤等政策尚未完全落地，多元化成本分擔(dān)機制不完善，市、區(qū)級地方政府推進(jìn)農(nóng)民工市民化的積極性還有待提高。2015年以來，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距連續(xù)4年維持在16.2個百分點左右。應(yīng)根據(jù)國家發(fā)展改革委《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》要求，積極推動已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶。

城鎮(zhèn)發(fā)展特色不足

有的地方把城鎮(zhèn)化簡單等同于城市建設(shè)，貪大求快，脫離實際追求“第一高樓”，建寬馬路、大廣場，忽視城市精細(xì)管理和廣大居民需求，忽視地方文化的傳承創(chuàng)新和城市個性塑造，造成“千城一面”“千樓一面”。在特色小城鎮(zhèn)建設(shè)中，一些地方存在盲目跟風(fēng)、借機搞房地產(chǎn)開發(fā)的傾向。

消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還需努力

我國城鄉(xiāng)居民收入差距較大，2018年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比仍達(dá)2.69∶1。一個重要原因是城鄉(xiāng)一體化的土地市場尚未形成，農(nóng)村資源變資本、變財富的渠道還不暢通。同時，城鄉(xiāng)社會保障制度尚未完全并軌，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化任務(wù)還十分艱巨。進(jìn)城落戶農(nóng)民承包地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)“三權(quán)”退出機制不暢，缺乏自主退出的制度安排，也不利于農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移。

促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入重要發(fā)展階段，正在由速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興，堅持以人為核心、以提高質(zhì)量為導(dǎo)向、以城市群為主體、以就近就地轉(zhuǎn)移為重點，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，讓廣大人民群眾充分分享城鎮(zhèn)化的紅利。

加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本分擔(dān)和利益協(xié)調(diào)機制。一方面，全面深化戶籍制度及配套改革，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、人地錢掛鉤機制及相關(guān)配套政策，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡快落戶城鎮(zhèn)。另一方面，加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化步伐，擴(kuò)大居住證享受公共服務(wù)的范圍，并逐步與戶籍制度并軌，實現(xiàn)基本公共服務(wù)城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋，最終實現(xiàn)市民化與城鎮(zhèn)化同步。

提高城市群和城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量。

構(gòu)建世界級、國家級和區(qū)域級三級城市群體系，按照綜合承載能力、開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿?biāo)準(zhǔn)，合理劃定城市增長邊界，優(yōu)化空間布局，確定生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，明確城鎮(zhèn)功能定位，提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量。推動區(qū)域一體化發(fā)展，不斷增強城市群對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力和承載力，使之成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)和吸納新增城鎮(zhèn)人口的核心載體。

構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化格局。

在規(guī)模格局上，優(yōu)化提升中心城市功能，加快中心城市轉(zhuǎn)型升級，充分發(fā)揮其引領(lǐng)帶動作用。積極培育中小城市和特色城鎮(zhèn)，有序推進(jìn)設(shè)市工作，強化公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)支撐，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。在空間格局上，著力抓好中西部尤其是老少邊窮地區(qū)城鎮(zhèn)化，積極培育一批新增長點、新增長極、新增長帶，提高城鎮(zhèn)的吸引力、承載力和產(chǎn)業(yè)支撐能力。

降低城鎮(zhèn)化的資源環(huán)境成本。

從根本上改變發(fā)展方式粗放、可持續(xù)性差、資源環(huán)境成本高的城鎮(zhèn)化模式，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化與資源環(huán)境的關(guān)系。全面推進(jìn)節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材工作，大幅降低城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的資源消耗和“三廢”排放，提高資源配置和土地利用效率。推進(jìn)低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)，走資源消耗低、環(huán)境友好、集約高效的綠色城鎮(zhèn)化道路。

完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。

實行新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興聯(lián)動，加快農(nóng)村承包土地和宅基地“三權(quán)分置”改革，完善進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村“三權(quán)”自愿有償退出機制和資本化途徑，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記、土地管理、就業(yè)管理、社會保障制度等公共服務(wù)和社會治理體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素、產(chǎn)業(yè)、居民、社會和生態(tài)全面融合，使城市與鄉(xiāng)村成為一個相互依存、相互融合、互促共榮的共同體。