鄭偉彬 新京報(bào)智慧城市研究院研究員

城市與人 

對于人口正發(fā)生變化的城市，尤其是收縮的城市，需要政府在人口流動(dòng)與計(jì)劃、規(guī)劃之間做出轉(zhuǎn)變，不能依舊假設(shè)城市與經(jīng)濟(jì)的增長是無限的。

自2017年以來，城市間人才流動(dòng)加劇。根據(jù)多個(gè)城市發(fā)布的2018年統(tǒng)計(jì)公報(bào)來看，過去一年里的人才流動(dòng)，以南方的副省級城市、省會城市，以及部分中西部城市吸引的人才為多。其中常住人口增長最快的是深圳、廣州，其次是西安、杭州、成都、重慶、鄭州、長沙、寧波與合肥。

但與此同時(shí)，部分城市的人口則處于收縮狀態(tài)。清華大學(xué)建筑學(xué)院特別研究員龍瀛通過衛(wèi)星圖像監(jiān)測了2013年至2016年間，中國超過3300個(gè)城鎮(zhèn)的夜間照明強(qiáng)度，結(jié)果發(fā)現(xiàn)其中有938個(gè)城鎮(zhèn)，即28.4%城鎮(zhèn)的燈光強(qiáng)度變暗。這意味著這些城市正處于收縮的狀態(tài)，城市人口在不斷地流失。

問題是，人口的流失是否一定是壞事？

人口流失未必是壞事 

人口的空間再配置，或者說人口的自然流動(dòng)，本來就是一種世界普遍的現(xiàn)象。以國家發(fā)改委2019年2月21日發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》為例，它的出臺，就是中國人口不斷集聚、流動(dòng)的注腳，是中國城市化進(jìn)程的一部分。

以中國當(dāng)前60%左右的城鎮(zhèn)化率，如果要達(dá)到西方發(fā)達(dá)國家75%-80%的高城鎮(zhèn)化率，則必然意味著這種部分省份人口的流失與城市的收縮現(xiàn)象將繼續(xù)存在。

同時(shí)，這種人口的轉(zhuǎn)移也必然與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級有關(guān)。以美國300年的人口流動(dòng)路徑為例，美國人口最初向傳統(tǒng)工業(yè)主導(dǎo)的五大湖區(qū)域集聚；到1970年之后則向能源、現(xiàn)代制造和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的西海岸、南海岸集聚。

問題的關(guān)鍵就在于，在人口流失、城市收縮之時(shí)，城市相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策、城市規(guī)劃是否能夠相應(yīng)調(diào)整，以更切合自身情況的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、發(fā)展模式與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，適應(yīng)新的形勢，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的整體平衡。這才是現(xiàn)象之中的關(guān)鍵議題。

比如，美國的人口在空間上是高度集中、極端分布的，大約80%的美國人集中在4%的國土面積上。在美國全部3142個(gè)城鎮(zhèn)中，城鎮(zhèn)人口最多的144個(gè)城鎮(zhèn)占美國全國人口的一半；最大的兩個(gè)城鎮(zhèn)的人口，與城鎮(zhèn)人口最少的1437個(gè)城鎮(zhèn)，即占全美45.7%的城鎮(zhèn)的人口相當(dāng)。

但如果認(rèn)為在這種極端人口的分布情況下，美國的區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距非常大，那則是錯(cuò)誤的直覺。

從圖中可以看出，美國各州的GDP全國占比與人口全國占比大致相同，各州的GDP與人口比值大致在0.7-1.3之間（哥倫比亞特區(qū)除外）。相較之下，中國各地的GDP全國占比與人口全國占比則呈現(xiàn)出明顯的分化（如圖2所示）。各省份的GDP與人口比值范圍比美國大，大致在0.6-2.2之間。其中北京、上海、江蘇三省份比值最高，分別為2.11、2.08和1.75。

因此，部分城市人口不斷流失、城市不斷收縮，未必是壞事，關(guān)鍵在于區(qū)域間發(fā)展能否實(shí)現(xiàn)大體平衡。

人口收縮城市要更新管理觀念 

當(dāng)前中國仍然處于城市化的進(jìn)程之中，城市中人口的流動(dòng)以及遷出，恰恰是人口在空間上實(shí)現(xiàn)更優(yōu)化配置、勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提升的結(jié)果。所以，對于各城市或各省份而言，最為重要的是在掌握本地區(qū)的人口流動(dòng)情況下，調(diào)整相應(yīng)的規(guī)劃及政策，改進(jìn)城市的產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)布局，調(diào)整相關(guān)管理職能。

比如，對于收縮的城市，如何將空置的樓房、消失的村莊變成城市綠地或復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地，為所在地的城市人口或農(nóng)村人口，提供更好的生活環(huán)境，或集約化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，將是政府新的、重要的職能。

此外，對于一地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的衡量標(biāo)準(zhǔn)，也要與時(shí)俱進(jìn)，比如從單純地看GDP總量，轉(zhuǎn)向人均GDP或GNP。這樣在與其他城市對比發(fā)展程度與水平時(shí)，才不會有不必要的焦慮。以經(jīng)濟(jì)的發(fā)展質(zhì)量、人民的生活水平、商業(yè)的營業(yè)環(huán)境等作為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，更能真實(shí)反映一地的情況。

從上面的GDP與人口比值可以看出，人口極端化分布的美國，并沒有因?yàn)槿丝诘牟痪夥植季彤a(chǎn)生過大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。相反，各州間的經(jīng)濟(jì)水平與其人口規(guī)模相匹配。

對于中國而言，未來人口的流動(dòng)必然繼續(xù)進(jìn)行：一是以都市圈的崛起帶來的城市間人口流動(dòng)與轉(zhuǎn)移，人口不斷向都市圈聚集。二是城市與農(nóng)村間的人口轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步加快中國的城市化進(jìn)程。前者將主要發(fā)生于東部發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)省份，而后者則可能主要集中于中西部崛起的城市中。

但不管如何，對于人口正發(fā)生變化的城市，尤其是收縮的城市，需要政府在人口流動(dòng)與計(jì)劃、規(guī)劃之間做出轉(zhuǎn)變，不能依舊假設(shè)城市與經(jīng)濟(jì)的增長是無限的。城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、商業(yè)配套措施、住宅開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)等，都需要適時(shí)加以轉(zhuǎn)變。