張國寶 國家計(jì)劃委員會(huì)、國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、國家發(fā)展和改革委員會(huì)副主任，國家能源局局長，2011年后任中國國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心副理事長，清華大學(xué)教授、低碳實(shí)驗(yàn)室主任。本文選自人民出版社2018年9月出版的《篳路藍(lán)縷——世紀(jì)工程決策建設(shè)記述》

上海浦東開發(fā)開放是我國改革開放以來，繼深圳特區(qū)設(shè)立之后的又一個(gè)重大戰(zhàn)略決策。歷史已經(jīng)證明實(shí)施浦東開發(fā)開放戰(zhàn)略的正確性，它使上海的發(fā)展邁入一個(gè)新階段，為國家作出了重大貢獻(xiàn)，同時(shí)帶動(dòng)了長江經(jīng)濟(jì)帶乃至全國改革開放工作。

上海的發(fā)展、浦東的開發(fā)開放需要建設(shè)一系列重大基礎(chǔ)設(shè)施工程，包括機(jī)場、深水港、電站、過江通道、高鐵車站等。這些重大工程的建設(shè)有力地保障了浦東的開發(fā)開放和上海的經(jīng)濟(jì)騰飛。但是在這些重大項(xiàng)目的決策過程中，地方與部門、部門與部門、地方與中央之間，從不同的角度思考問題，最初的方案難免不盡一致。可喜的是，上海市在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，從大局出發(fā)，不僅從上海的角度出發(fā)，更從全國的規(guī)劃布局出發(fā)，最終都達(dá)成了統(tǒng)一的意見?，F(xiàn)在回首這些爭論、決策和全局的思考，給我們留下了十分寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

過江通道路由的決定

崇明島是我國繼臺灣島、海南島之后的第三大島。建設(shè)到崇明島的過江通道，繼而再到蘇北，是我國沿海高速公路大通道的一個(gè)組成部分。

最初通往崇明島的過江通道，有東、中、西三個(gè)方案。當(dāng)時(shí)，江蘇已經(jīng)向國家計(jì)委上報(bào)并獲批建設(shè)蘇通長江大橋，連接毗鄰上海的常熟與長江北岸的南通。上海市最初考慮通往崇明島的過江通道方案以緊鄰蘇通長江大橋的西方案為主，但是如果按此路由建設(shè)過江通道，距離蘇通長江大橋太近，兩者相距只有40公里左右。而在長江上，蘇通長江大橋和江陰長江大橋的橋間距離約90公里；江陰長江大橋到潤揚(yáng)長江大橋的橋間距離也是約90公里；潤揚(yáng)長江大橋到南京長江大橋的橋間距離也約90公里。如果按西方案建設(shè)過江通道，從全局看顯得不夠協(xié)調(diào)。因此，我們強(qiáng)烈建議，上海市應(yīng)主要考慮按東方案建設(shè)通往崇明島的過江通道，即從外高橋通過江底隧道先到長興島，這一段是長江的主航道，再從長興島以橋梁方式到達(dá)崇明島，與島內(nèi)公路相連接。

從崇明島到南通也同樣有東、中、西三個(gè)方案。按此路由建設(shè)，有隧有橋。全部通道的距離比西方案當(dāng)然要長，工程的造價(jià)也會(huì)高。

但是按此方案到蘇通長江大橋的距離約90公里，與前面所述的長江上各橋梁之間的距離比較協(xié)調(diào)，今后隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還可以考慮加密過江通道。上海市委、市政府從全國規(guī)劃大局出發(fā)，最終確定采用東方案建設(shè)通往崇明島和蘇北的過江通道。

西氣東輸天然氣管道進(jìn)入上海行政區(qū)劃后的管道路由

西氣東輸天然氣管道進(jìn)入上海市的第一站是白鶴鎮(zhèn)，但當(dāng)時(shí)中石油的有關(guān)負(fù)責(zé)人向我反映，白鶴鎮(zhèn)處于上海市邊緣，那里有許多老舊倉庫和棚戶區(qū)，上海市給出的天然氣管道路由要經(jīng)過這些倉庫和棚戶區(qū)，會(huì)使拆遷的工作量很大，將大大增加管道建設(shè)的成本。他們甚至懷疑上海市讓管道走這樣密集的需拆遷的區(qū)域是否是趁機(jī)向管道公司轉(zhuǎn)嫁拆遷成本。我如實(shí)地向上海市領(lǐng)導(dǎo)反映了中石油方面的意見，上海市領(lǐng)導(dǎo)不爭議、不討價(jià)還價(jià)，立即與中石油協(xié)商，確定了一個(gè)雙方都能夠接受的進(jìn)入上海市區(qū)域的管道走向方案，使得西氣東輸管道建設(shè)進(jìn)度沒有耽誤，順利建成。

京滬高鐵上?；疖囌菊局返倪x擇

由于當(dāng)時(shí)存在高速列車是采用輪軌還是磁懸浮技術(shù)的爭議，最終還是確定京滬高鐵采用輪軌方案，只在上海建成了從龍陽路到浦東機(jī)場約30公里的一段磁懸浮線路。這段磁懸浮線路顯得太短，所以曾有領(lǐng)導(dǎo)同志設(shè)想，能否用磁懸浮線路把上海和杭州這兩個(gè)大城市連接起來。為了給滬杭之間采用什么技術(shù)建設(shè)高鐵留下今后討論的余地，在2004年1月通過的第一個(gè)鐵路中長期規(guī)劃中，上海和杭州之間是開了“天窗”的，沒有將京滬和杭甬這兩條高鐵之間的連接段標(biāo)明采用什么方案建設(shè)。

鐵道部的意見一直是堅(jiān)持全國高速路網(wǎng)都采用輪軌建設(shè)。他們擔(dān)心今后把這段重要的路由甩在外面，所以把京滬高鐵上海站的站址選在七寶鎮(zhèn)，這樣下一步建設(shè)從上海到杭州的輪軌高鐵線路會(huì)比較平順。但是七寶鎮(zhèn)和上海其他交通設(shè)施，如機(jī)場、地鐵等距離較遠(yuǎn)，不易形成綜合交通樞紐。上海市的意見是在虹橋建設(shè)交通樞紐，這樣虹橋地區(qū)既有機(jī)場、地鐵、路面交通，還有京滬高鐵終點(diǎn)站，可以形成一個(gè)立體的交通樞紐。在這一點(diǎn)上，鐵道部和上海市的意見相左。鐵道部認(rèn)為，如果京滬高鐵終點(diǎn)站放在虹橋，將來高鐵延伸到杭州，就要又進(jìn)來又出去，路由不平順、不方便。上海市考慮問題的角度不同，時(shí)任上海市副市長楊雄同志專程到北京來向我報(bào)告了上海市的想法。后來經(jīng)過艱苦的工作，我和上海市終于說服了鐵道部，將京滬高鐵上海站選在了虹橋。

上海軌道交通明珠線車輛的生產(chǎn)點(diǎn)問題

隨著上海的發(fā)展，城市軌道交通的作用顯得越來越重要。上海市認(rèn)識到，作為中國最大的工商業(yè)城市，軌道交通車輛將會(huì)有很大的需求，是一個(gè)很大的市場。為了發(fā)展上海市的產(chǎn)業(yè)，上海市的制造部門希望能夠在上海電氣集團(tuán)已有的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)軌道交通車輛生產(chǎn)廠，以后上海需要的軌道交通車輛就由該廠生產(chǎn)提供。當(dāng)時(shí)分管工業(yè)的上海市副市長蔣以任同志帶領(lǐng)上海電氣集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)到北京來向我反映上海市的訴求。

可是，當(dāng)時(shí)從全國的情況看，類似有上海這樣訴求的大城市還有北京、廣州、大連等地，他們也都希望在自己的城市建設(shè)新的軌道交通車輛生產(chǎn)廠。另外，原鐵道部系統(tǒng)有分布在全國各地的多家車輛生產(chǎn)廠，如果每個(gè)大城市都去搞軌道交通車輛生產(chǎn)廠，今后各城市的車輛都用本地生產(chǎn)的，不僅市場僅限于本地，不能發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效益，又會(huì)割裂全國競爭有序的統(tǒng)一市場。因此，當(dāng)時(shí)我的想法是不鋪新攤子，利用已有的鐵路機(jī)車車輛廠來生產(chǎn)城市軌道交通車輛。當(dāng)時(shí)在全國比較有實(shí)力的車輛制造廠有長春客車廠、青島四方機(jī)車車輛廠、株洲車輛廠和南京浦鎮(zhèn)車輛廠，足以為全國大城市提供城市軌道交通車輛，形成一定的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

我先后說服了北京、廣州、大連等城市放棄新建城市軌道交通車輛廠的想法，而在以上鐵路機(jī)車車輛廠中招標(biāo)競爭選用。南京浦鎮(zhèn)車輛廠就在上海附近，應(yīng)該充分利用南京浦鎮(zhèn)車輛廠已有的條件，而其他軌道交通上需要配套的產(chǎn)品，如列車空調(diào)器、電器產(chǎn)品等，盡可能利用上海已有的工業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)揮上海市的作用。盡管這個(gè)想法沒能滿足上海市的愿望，但上海市顧全大局，采取了和南京浦鎮(zhèn)車輛廠合作的方案，沒有堅(jiān)持在上海生產(chǎn)車輛。上海明珠線開通后首次運(yùn)營，副市長韓正同志還特意邀請我和他同乘一節(jié)車廂，參加了首運(yùn)儀式。

上海汽車公司和南京汽車制造廠合并重組

南京汽車制造廠曾是中國汽車工業(yè)的骨干企業(yè)。中國汽車工業(yè)總公司成立后，南京汽車制造廠還是中國汽車工業(yè)總公司的直屬企業(yè)，而上海汽車公司屬于上海市的地方企業(yè)。改革開放后，上海汽車公司發(fā)展迅速，這兩個(gè)地理位置接近的汽車生產(chǎn)企業(yè)各自布置配套零部件體系，顯得分散重復(fù)，沒有形成規(guī)模效應(yīng)。在鑄件生產(chǎn)上，南京汽車制造廠計(jì)劃在南京市邁皋橋建設(shè)一個(gè)新的鑄件生產(chǎn)廠，而上海汽車公司也準(zhǔn)備在上海市市郊建設(shè)一個(gè)新的鑄件廠。此事引起了時(shí)任國家計(jì)委主任曾培炎同志的關(guān)注。曾培炎同志親自協(xié)調(diào)，希望上海和南京兩個(gè)汽車制造廠共同投資建設(shè)一個(gè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化的鑄件生產(chǎn)廠，廠址就選在兩地之間——發(fā)展空間較大的鎮(zhèn)江。這件事現(xiàn)在看來似乎簡單，但在當(dāng)時(shí)地方各自為政的情況下，捏在一起還真不容易。在曾培炎同志的親自推動(dòng)下，最終兩地政府和企業(yè)都同意，共同在鎮(zhèn)江投資一個(gè)現(xiàn)代化、量產(chǎn)規(guī)?；蔫T件生產(chǎn)廠，引進(jìn)當(dāng)時(shí)世界上最先進(jìn)的意大利泰克西鑄件生產(chǎn)企業(yè)的技術(shù)，共同投資組建了華東泰克西汽車鑄造有限公司。這件事現(xiàn)在回顧起來做得十分正確。

后來又發(fā)生一件事。英國老牌汽車公司羅孚汽車公司瀕臨破產(chǎn)時(shí)，上海汽車公司購買了羅孚公司的產(chǎn)品技術(shù)專利。后來羅孚公司又準(zhǔn)備出售其生產(chǎn)資產(chǎn)時(shí)，南京汽車制造廠和上海汽車公司都去英國競購，結(jié)果南京汽車制造廠捷足先登，拆回了羅孚汽車公司的生產(chǎn)設(shè)備。實(shí)際上，由于內(nèi)斗，兩家的引進(jìn)都不完整。隨著我國汽車工業(yè)的發(fā)展，國家計(jì)委希望這兩個(gè)地理位置接近的汽車制造企業(yè)能夠合并重組為一家汽車企業(yè)，并且共同規(guī)劃分工生產(chǎn)引進(jìn)的羅孚汽車，也就是現(xiàn)在的榮威和名爵汽車。這件事在南京汽車制造廠的阻力很大，他們覺得自己是被上海汽車公司兼并了，感情上難以接受。最終在曾培炎同志和國家計(jì)委的協(xié)調(diào)下，加上兩個(gè)地方政府的支持，兩家企業(yè)合并成了一家汽車制造公司，南京汽車制造廠整體并入上海汽車公司，在榮威和名爵汽車的生產(chǎn)上也發(fā)揮各自優(yōu)勢，做了合理分工配置。這個(gè)曾經(jīng)中國最大汽車兼并重組項(xiàng)目即使在今天來看，也是一個(gè)大動(dòng)作。

當(dāng)時(shí)從上到下有不同看法，難度和阻力可想而知。好在在國家計(jì)委的統(tǒng)一協(xié)調(diào)之下，上海市和江蘇省、南京市政府都能從全局出發(fā)，從組織機(jī)構(gòu)上、人事安排上做了重大調(diào)整。如今，南京汽車制造廠發(fā)展得很好，可以說在全國也是一個(gè)非常成功的汽車工業(yè)合并重組案例。

長興島岸線的分配

隨著造船工業(yè)向大型化發(fā)展，原來主要部署在黃浦江岸邊的江南造船廠、滬東造船廠等企業(yè)需要從黃浦江畔搬遷到長江沿岸去發(fā)展，江南造船廠在外高橋率先建設(shè)了外高橋船廠。后來上海申辦世博會(huì)成功，促使江南造船廠要盡快整體搬遷，原老廠場地作為世博會(huì)場館。

當(dāng)時(shí)船舶工業(yè)集團(tuán)（江南造船廠母公司）看好的位置是長興島，但是長興島的岸線資源有限，長度總計(jì)也就8 公里左右。而且除了造船工業(yè)以外，其他的一些企業(yè)也都看好長興島的岸線資源。在船舶工業(yè)集團(tuán)之前，振華港機(jī)和中海集團(tuán)兩個(gè)企業(yè)已經(jīng)在長興島占有了一部分岸線。當(dāng)時(shí)我希望船舶工業(yè)集團(tuán)抓住有利時(shí)機(jī)，盡早跳出黃浦江到長江岸線去發(fā)展。所以我找到上海市發(fā)改委主任蔣應(yīng)時(shí)，希望他將長興島的岸線全部留給上海的船舶工業(yè)集團(tuán)企業(yè)，爭取把江南造船廠和滬東造船廠都遷往長興島，在長興島建設(shè)大船塢。但是，由于長興島有限的岸線，許多企業(yè)都在爭搶，不僅有作為央企的船舶工業(yè)集團(tuán)，也有上海的地方企業(yè)。最終，上海市將除了原有已經(jīng)被占用的兩小段岸線留給振華港機(jī)等兩個(gè)企業(yè)外，其余的岸線都給了船舶工業(yè)集團(tuán)，這才使得今天上海的船舶工業(yè)集團(tuán)可以生產(chǎn)高技術(shù)含量的LNG 運(yùn)輸船和深水鉆井平臺，并為建設(shè)強(qiáng)大的海軍提供裝備保障。

洋山深水港建設(shè)中的幾個(gè)問題

受長江口攔門沙的影響，作為中國最大的港口城市、中國最大的工商業(yè)城市，上海卻一直受困于沒有一個(gè)大型深水碼頭。幾屆上海市委、市政府都在研究如何建設(shè)深水碼頭的問題，設(shè)想過多種方案，但是都不能解決上海市所需的深水碼頭問題。最后，上海市經(jīng)過反復(fù)研究，決定利用浙江省舟山群島中崎嶇列島中的兩個(gè)小島——大小洋山島來建設(shè)深水碼頭。大小洋山島間的水道最深達(dá)90 米，是建設(shè)深水集裝箱碼頭的良好港址。由于洋山深水集裝箱碼頭的建設(shè)，上海已經(jīng)成為世界上集裝箱吞吐量最大的港口?，F(xiàn)在回過頭看，建設(shè)洋山深水港是十分正確的，極具戰(zhàn)略眼光。可是，洋山深水港的建設(shè)在當(dāng)年決策過程中卻爭議很大。當(dāng)時(shí)交通部認(rèn)為應(yīng)該治理長江口，打開影響船舶進(jìn)入的攔門沙，后來也曾提出過在外高橋五號溝建設(shè)深水港口。是建設(shè)洋山深水港還是打通影響長江航運(yùn)的攔門沙，意見不能統(tǒng)一。為了推進(jìn)上海深水港的建設(shè)，同時(shí)改善長江航運(yùn)，國家發(fā)改委決定這兩個(gè)項(xiàng)目同時(shí)進(jìn)行。

建設(shè)疏浚長江口，打通攔門沙約需30 億元，國家決定負(fù)責(zé)投資的大頭，剩余部分由上海市和江蘇省分?jǐn)?，上海市承?dān)較多一點(diǎn)投資。為了使洋山深水港建設(shè)盡快得到批準(zhǔn)，上海市同意在國家投資以外承擔(dān)較多一點(diǎn)的投資，終于解決了影響洋山港審批的一個(gè)障礙。

洋山深水港到上海臨港距離較遠(yuǎn)，必須建設(shè)一座長約30公里的跨海大橋來運(yùn)送集裝箱。這座東海大橋當(dāng)時(shí)是全國最長的海上橋梁，需要的投資不少。按照當(dāng)時(shí)解決資金的思路，一是向國家要一點(diǎn)；二是貸款，貸款建橋，收費(fèi)還貸。也就是說，對每個(gè)經(jīng)過該大橋的集裝箱要收取一定的費(fèi)用，用于歸還貸款。但是如果采取這種辦法，會(huì)使在洋山港裝卸的集裝箱成本提高，影響貨主在洋山港裝卸集裝箱的積極性。為了解決這一難題，時(shí)任中共上海市委書記黃菊同志拍板決定東海大橋的全部投資由上海市出，并且今后對集裝箱不收過橋費(fèi)，自由通行。這個(gè)決策也是洋山港得以繁榮的重要因素。

重大工程項(xiàng)目是百年大計(jì)，必須科學(xué)論證，同時(shí)也必須有大局意識、全局意識，經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)。