二、 北京城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中存在的問(wèn)題

(一)農(nóng)村土地制度變革步伐緩慢，制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

城鄉(xiāng)二元的土地制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本原因之一。相比國(guó)有土地，農(nóng)村集體土地的權(quán)利安排和制度設(shè)計(jì)存在很多限制，集體經(jīng)濟(jì)組織需要在獲得相關(guān)批準(zhǔn)的情況下，在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地上內(nèi)部使用或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)時(shí)才可以將土地用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，制約了農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)，也使得違法使用集體建設(shè)用地的情況屢屢出現(xiàn)。另外，北京農(nóng)村地區(qū)的土地權(quán)屬爭(zhēng)議不僅是國(guó)有和集體土地的問(wèn)題，還涉及大量的中央單位，農(nóng)村基層組織難以有效管理。

目前，北京農(nóng)村集體土地制度的變革處于起步階段，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正在試點(diǎn)和探索中，在構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)用地市場(chǎng)以及耕地流轉(zhuǎn)方面，與成都、重慶、蘇州等地存在較大差距，缺乏有效的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機(jī)制。廉價(jià)出租房在京郊特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)大量出現(xiàn)，帶來(lái)環(huán)境和安全等諸多問(wèn)題。在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，農(nóng)村居民無(wú)法分享土地增值收益，農(nóng)轉(zhuǎn)居人口的土地補(bǔ)償收益無(wú)法維持其長(zhǎng)期生活支出，基本公共服務(wù)無(wú)法得到保障，迫使他們通過(guò)私搭亂建或群租等方式獲取短期收益。而在農(nóng)村地區(qū)，由于土地和伴生的集體資產(chǎn)難以市場(chǎng)化，農(nóng)村土地普遍存在低效利用等問(wèn)題，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程受到制約。

(二)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和效益有待提高，農(nóng)民就業(yè)增收和生活改善困難

北京農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)“小、散、低”的特征，第三產(chǎn)業(yè)占比僅為6%，第二產(chǎn)業(yè)占比超過(guò)50%。近十年，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織整體利潤(rùn)率不足4%。農(nóng)村集體資產(chǎn)空間分布不均衡，2014年，僅海淀、豐臺(tái)、朝陽(yáng)三區(qū)的資產(chǎn)總計(jì)就達(dá)到2907億元，占全市農(nóng)村資產(chǎn)總數(shù)的55.8%。海淀、豐臺(tái)的集體資產(chǎn)均已經(jīng)超過(guò)千億，而遠(yuǎn)郊山區(qū)的集體資產(chǎn)均不足百億。低收入村農(nóng)民人均所得比全市平均增速低0.4個(gè)百分點(diǎn)。首都郊區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)全面轉(zhuǎn)型，需要實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展，但是與村級(jí)核算體制之間的矛盾日益凸顯，繼續(xù)維持“戶(hù)自為戰(zhàn)”“村自為戰(zhàn)”的碎片化的產(chǎn)權(quán)格局已難以實(shí)現(xiàn)資源的集中優(yōu)化配置，在整體發(fā)展上顯現(xiàn)出很大的局限性，截至2015年上半年，收不抵支的集體經(jīng)濟(jì)組織增加到2037個(gè)，占51.4%。集體資產(chǎn)負(fù)債增長(zhǎng)率連續(xù)高于資產(chǎn)規(guī)模增長(zhǎng)率，人均集體經(jīng)濟(jì)主營(yíng)業(yè)務(wù)利潤(rùn)水平長(zhǎng)期低于人均農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主營(yíng)業(yè)務(wù)利潤(rùn)水平，這與村莊“各自為戰(zhàn)”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“小、散、低”有直接關(guān)系。農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)碎片化，加之受到城鄉(xiāng)二元體制制約，集體產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)典型的低端、粗放式發(fā)展模式，運(yùn)作極不規(guī)范，資產(chǎn)、負(fù)債等方面的重大理財(cái)決策監(jiān)督不夠科學(xué)。成為疏解非首都功能的對(duì)象，亟待通過(guò)改革轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合化、規(guī)模化和綜合化發(fā)展。農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)基本上由鄉(xiāng)村集體組織提供及維護(hù)，集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展水平低，入不敷出的狀況影響農(nóng)民就業(yè)安置、收入增長(zhǎng)和公共服務(wù)、社會(huì)保障的提供。

京津冀協(xié)同發(fā)展和非首都功能的疏解客觀上要求傳統(tǒng)低端的農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)加快退出。城鄉(xiāng)二元規(guī)劃與土地管理制度下，集體土地利用低效，產(chǎn)業(yè)層次低，1536平方公里集體建設(shè)用地上的產(chǎn)業(yè)和人口成為疏解非首都功能的重點(diǎn)。