2016年7月1日出版的《檢察風(fēng)云》雜志，刊發(fā)了一組關(guān)于國企高管腐敗的封面文章。其中第一篇是中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長聶輝華教授接受該刊專訪的主要內(nèi)容。采訪的主要內(nèi)容如下。

問：《檢察風(fēng)云》雜志編輯劉晨

答：聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長、經(jīng)濟學(xué)院教授）

問：為什么認為國企反腐和改革的關(guān)鍵是定位？國企是否應(yīng)承擔(dān)公共服務(wù)功能？國企定位與腐敗之間存在怎樣的關(guān)系？

聶輝華：國企腐敗與國企定位有直接關(guān)系，國企到底是公益企業(yè)，提供公共服務(wù)功能，還是追求市場利潤的企業(yè)，兩者是完全不同的取向。如果視為盈利性組織，就很容易滋生腐敗。國企既有行政權(quán)力，又有政府的天然庇護，更有直接的經(jīng)濟利益。國企腐敗的發(fā)生是因為有權(quán)力和市場交易，市場化定位很容易導(dǎo)致國企高管腐敗，這點毫無疑問。國企高管可以通過掙錢的方式來掩蓋權(quán)錢交易。高管收入很高，但社會公眾不清楚他的錢的來源，究竟是來自合法收入，還是來自其他途徑。這就導(dǎo)致很多官員希望退休前去國企擔(dān)任高管，因為國企更舒適，高管收入豐厚，國企就成為一些官員退休前的養(yǎng)老院，如此不僅惡化了國企的業(yè)績和效益，還不可避免地有把錢洗白的嫌疑。相反，如果僅讓國企承擔(dān)公共服務(wù)的職能，國企領(lǐng)導(dǎo)就無法進行權(quán)錢交易，以權(quán)生錢。如果把國企當(dāng)成非盈利性的公益單位，高管就沒有這么多的機會腐敗。所以國企定位是關(guān)鍵，現(xiàn)在的國企改革沒有厘清這個問題，一直在回避這個最重要問題。關(guān)鍵問題厘清了，就知道如何改革了，定位影響國企改革。如果賦予國企權(quán)力，就不應(yīng)該施加盈利的壓力；沒有市場利潤的考核目標，遠離了市場，國企想腐敗也難，因為權(quán)力不能變現(xiàn)。所以兩者是直接相關(guān)的。國企定位究竟是公共服務(wù)還是市場化？也許一部分是市場化，大部分國企應(yīng)逐漸變成公益單位。這個可以討論。不管哪種定位，應(yīng)先把問題提出來，向這個方向努力，而不是回避問題，回避永遠解決不了國企腐敗。

問：有觀點認為，國企腐敗是因為其壟斷地位，加大市場化程度、規(guī)范和監(jiān)管可以有效減少腐敗。是否贊同這樣的說法？

聶輝華：我不贊同這個說法?，F(xiàn)存國企大多集中于資源類、公共服務(wù)類、平臺類（如融資平臺）、金融系統(tǒng)（如銀行）和軍工等領(lǐng)域，這些行業(yè)大多具有天然壟斷的特征。只要存在互聯(lián)互通、規(guī)模經(jīng)濟的行業(yè)，就具有天然壟斷的特征，就有國企存在的必要。在天然壟斷的行業(yè)，國企與民企都一樣，由民企經(jīng)營也會出現(xiàn)一家壟斷，比方在同一地區(qū)不太可能出現(xiàn)兩家自來水公司?，F(xiàn)在中央級和省級國企不太可能再進一步市場化，幾乎已沒有市場化的空間。在早期存在上百萬家國企的時候，推行了市場化的改革，適合市場競爭的國企基本都已經(jīng)轉(zhuǎn)型改制，現(xiàn)在再提市場化就沒有太大意義了。反之，我提出現(xiàn)在要讓國企與市場保持距離。國企與政府存在割不斷的天然關(guān)系。在市場競爭中，政府肯定會更偏向國企，想讓國企與民企平等競爭是不可能的，因此不能讓國企、民企在同一個市場平臺上競爭。政府對于國企和民企應(yīng)該進行不對稱管制。具備天然壟斷特征的行業(yè)讓國企去經(jīng)營，政府對之嚴格管制；適合市場競爭的行業(yè)讓民企去經(jīng)營，政府的管制更寬松，讓民企自由競爭。

問：近年來對國企高管的查處力度明顯加大，是否會影響到國企的運作效率？

聶輝華：出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象很正常，運動式反腐普遍會存在這樣的問題。不僅是國企，民企也受到影響，也會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象。短期內(nèi)對企業(yè)的業(yè)績和效益會有影響。

問：調(diào)查顯示，近兩三年落馬的大型國企領(lǐng)導(dǎo)過半為一把手，為什么會如此？

聶輝華：一把手腐敗高發(fā)是因為權(quán)力集中。國企權(quán)力集中在一把手，副手或三四把手腐敗，一把手會掌握相關(guān)情況，反之則不盡然，一把手腐敗，副手和三四把手不腐敗是有可能的。而下級腐敗上級不腐敗，可能性幾乎為零。在垂直型管理的組織中都存在類似問題。政府機構(gòu)和民企也一樣，一把手腐敗高發(fā)與是不是國企沒有直接關(guān)系。

問：有觀點認為，國企腐敗高發(fā)與國企產(chǎn)權(quán)不明晰有關(guān)，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)也不完善，是否應(yīng)該建立職業(yè)經(jīng)理人制度?

聶輝華：認為國企產(chǎn)權(quán)不清晰的觀點是不正確的。國企產(chǎn)權(quán)在法律上是相當(dāng)清晰的，國有股份占比非常清楚，沒有模糊地帶。我贊同國企治理結(jié)構(gòu)不完善這一說法，監(jiān)事會形同虛設(shè)，董事會沒有起到應(yīng)有作用，內(nèi)部監(jiān)督乏力，而外部監(jiān)督如中小投資者的監(jiān)督作用也沒有充分發(fā)揮。至于職業(yè)經(jīng)理人制度就跟國企的定位有關(guān)，如果定位為公營機構(gòu)，高管就應(yīng)該到非盈利組織去找?，F(xiàn)在的國企基本都在壟斷性行業(yè)，與民企處于不同的行業(yè)，從民企很難找到適合國企的高管人才，最后也只能由行政任命。人才無法流動，職業(yè)經(jīng)理人制度就很難建立。

問：國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)仍有行政級別,可以轉(zhuǎn)型為官員，并非真正的企業(yè)家。如何才能讓國企高管轉(zhuǎn)型為真正的企業(yè)家？如何進行分類管理？

聶輝華：還是跟國企定位有關(guān)。國企是經(jīng)濟基礎(chǔ)，政府不希望對國企失去有效控制，如果國企完全市場化，高管不聽政府的，就會失去對國企的有效控制。困難在于國企處于半行政化和半市場化之間，國企領(lǐng)導(dǎo)由行政任命，同時有市場盈利的指標，進行利潤考核。這樣就很難兩全其美。我認為，不如讓國企成為非盈利型的公益機構(gòu)，國企回歸公共服務(wù)的功能，國企領(lǐng)導(dǎo)由行政任命。近期國資委文件提出要對國企進行分類管理，包含了國企領(lǐng)導(dǎo)的分類管理。文件把國企區(qū)分為公益類和商業(yè)類。我認為對國企實行分類管理是正確的，但目前的公益類和商業(yè)類其實還是沒有明確區(qū)分出我前面說的公共服務(wù)類和盈利類，兩者還是都要盈利。商業(yè)類國企第一二把手可以行政任命，其他高管可以聘用。我認為改革還是取決于國企定位，國企最終還是要回歸公益性。

問：90年代以來的企業(yè)改制造成了種種弊端，給國企領(lǐng)導(dǎo)以權(quán)謀私留出很大空間。在今后的國企改革中應(yīng)如何防控這些弊端？

聶輝華：首先是厘清定位，其次是完善法人治理，再次是加強外部監(jiān)督，包括中小投資者和媒體的監(jiān)督，要允許媒體監(jiān)督?，F(xiàn)在只強調(diào)上級監(jiān)督，忽視了社會輿論的監(jiān)督作用。要讓媒體監(jiān)督發(fā)揮更大的作用，讓社會輿論來監(jiān)督國企?，F(xiàn)在提出國企進一步改革。國企改革的方向不能老是變，要有穩(wěn)定的改革戰(zhàn)略。過去的改革，在每個不同的階段，往往會出現(xiàn)反復(fù)，出現(xiàn)短期行為和機主義行為。比方債轉(zhuǎn)股，設(shè)立四大資產(chǎn)管理公司接管欠銀行的債務(wù)?，F(xiàn)在又來第二次債轉(zhuǎn)股。既然欠債可以一筆勾銷，高管為什么要把國企做好？就缺少了把企業(yè)做好的動力。有關(guān)國企改革的文件，內(nèi)容多是面面俱到，市場化提到了，公益性也提到了，讓企業(yè)無所適從。既要市場化，又要把國企做大做強，而強調(diào)國企做大是逆市場化的取向，因為市場化決定了國企該大就大，該小就小?？梢蕴岢霭褔笞鰞?yōu)。你看這些策略上存在不少相互矛盾之處。國企改革一定要有穩(wěn)定持久的戰(zhàn)略和策略。

問：如何從制度上構(gòu)建預(yù)防國企領(lǐng)導(dǎo)腐敗防火墻?

聶輝華：反腐敗的關(guān)鍵是限制權(quán)利和監(jiān)督權(quán)力。防治國企腐敗首先還是要厘清國企的定位，包括對國企進行分類管理。其次是加強內(nèi)外部的監(jiān)督管理。其三是建立國企領(lǐng)導(dǎo)的財產(chǎn)公示制度。國企領(lǐng)導(dǎo)的財產(chǎn)如果不公開就無法對其進行有效監(jiān)督。應(yīng)將國企領(lǐng)導(dǎo)的財產(chǎn)納入官員財產(chǎn)公示制度。薪酬只占國企領(lǐng)導(dǎo)收入的一小部分，應(yīng)公開其財產(chǎn)，而不只是是薪酬收入。改革有先后順序，推行官員財產(chǎn)公示制度有一定難度，可以先從國企領(lǐng)導(dǎo)做起。相比基層政府，國企領(lǐng)導(dǎo)的財產(chǎn)公示牽涉的面比較小，可以一家一家地試點和推行。持之以恒，可以有效地防范國企腐敗。

以上采訪內(nèi)容經(jīng)劉晨整理后，以《破解國企高管腐敗魔咒》為題，刊發(fā)于《檢察風(fēng)云》，第13期。