——發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)之美國

于今 國家智庫總編中國東中西部區(qū)域發(fā)展和改革研究院院長

自20世紀(jì)80年代末蘇東劇變后，經(jīng)濟(jì)的全球化進(jìn)程明顯加速，美國政府利用經(jīng)濟(jì)全球化的機(jī)遇，利用其全球唯一超級大國的地位，推動美國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，然而2007年以來由美國次貸危機(jī)引發(fā)的金融危機(jī)在全球蔓延，對多國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出重大影響，至今經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇都面臨很多的不確定因素，中國經(jīng)濟(jì)雖然保持了快速發(fā)展趨勢，但也遇到了極大的困難，因此我們必須要深入分析美國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

1.美國在經(jīng)濟(jì)全球化中的經(jīng)驗(yàn)

（1）互動共進(jìn)的政府規(guī)制政策。美國政府管理經(jīng)濟(jì)的職能與美國政府體制有關(guān)。美國各級政府是相對獨(dú)立的，然而各級政府管理經(jīng)濟(jì)的基本功能是相似的，除聯(lián)邦政府負(fù)有外交、國家安全和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的職責(zé)外，各級政府都具有規(guī)制、公共服務(wù)（包括社會保障）兩大基本職能。政府通過經(jīng)濟(jì)規(guī)制政策與提供公共服務(wù)保證社會經(jīng)濟(jì)的公平、公正和有序地發(fā)展。

政府規(guī)制是指政府為了維護(hù)公眾利益，依據(jù)法律和法規(guī)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政等手段規(guī)范市場中特定的經(jīng)濟(jì)主體活動的行為。政府規(guī)制包括保護(hù)市場競爭秩序規(guī)制、環(huán)保規(guī)制等許多方面。政府經(jīng)濟(jì)規(guī)制的手段主要有三：一是價(jià)格規(guī)制，對壟斷企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)確定最高限價(jià)，對過度競爭產(chǎn)品或服務(wù)規(guī)定最低保護(hù)價(jià)；二是限制企業(yè)進(jìn)入或退出市場；三是數(shù)量管制，在政府規(guī)定的價(jià)格水平上，企業(yè)應(yīng)該提供的產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。政府與企業(yè)之間在規(guī)制方面的互動共進(jìn)主要表現(xiàn)在規(guī)制政策的制定和執(zhí)行兩個(gè)方面。美國各級政府在每項(xiàng)規(guī)制政策的制定過程中，都有公眾參與機(jī)制，企業(yè)自身或企業(yè)通過代表其利益的中介組織來表達(dá)自己的意見。聯(lián)邦政府或各級政府提出規(guī)制的議案提交國會或各級議會，國會或各級議會召開的辯論會、聽證會，乃至批準(zhǔn)議案的過程中，企業(yè)或代表企業(yè)利益的中介組織都可以發(fā)表自己的意見。即使議案被國會或各級議會通過后，政府執(zhí)行部門在制定法規(guī)的過程中，企業(yè)和中介組織仍然可以對法規(guī)提出質(zhì)詢，政府執(zhí)行部門必須逐一答復(fù)，如不接受質(zhì)詢意見，該部門必須以充分的論證說明不采納企業(yè)和中介組織的意見或建議的理由。公眾參與機(jī)制，使得政府在制定規(guī)制政策過程中與企業(yè)互動共進(jìn)，政府的規(guī)制政策與大多數(shù)公眾、企業(yè)達(dá)成了共識。制定規(guī)制政策過程中的互動共進(jìn)有利于政府執(zhí)行規(guī)制政策。公眾和企業(yè)參與制定或修改規(guī)制過程中的每個(gè)環(huán)節(jié)，最后形成的政府規(guī)制政策必然是各方妥協(xié)的結(jié)果，然而，它是政府意志和企業(yè)利益的共同點(diǎn)與結(jié)合點(diǎn)，給政府依法規(guī)制奠定了良好的基礎(chǔ)。一旦規(guī)制政策確定以后，大多數(shù)企業(yè)愿意無條件地遵守。如個(gè)別企業(yè)對現(xiàn)行的規(guī)制政策有意見可以等到修改規(guī)制政策時(shí)發(fā)表，未修改前也必須遵守現(xiàn)行規(guī)制。否則，有意見的企業(yè)干了合理不合法的事，政府部門照樣可以按照現(xiàn)行法律法規(guī)對其予以制裁。

互動共進(jìn)的政府規(guī)制政策有效地規(guī)范了市場主體的行為，建立起公開、公平和公正的市場競爭秩序，減少了“上有政策下有對策”的現(xiàn)象，良好的法制環(huán)境促進(jìn)了企業(yè)健康發(fā)展。

（2）良好的公共服務(wù)。美國政府提供許多公共服務(wù)，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。政府的公共服務(wù)包括了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市政建設(shè)，給企業(yè)發(fā)展提供良好的外部環(huán)境，降低企業(yè)經(jīng)營的社會成本，有利于企業(yè)低成本地經(jīng)營和擴(kuò)張，刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

美國政府經(jīng)濟(jì)管理部門，特別是地方政府經(jīng)濟(jì)管理部門的思路是：為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。以紐約州奧農(nóng)達(dá)嘎郡為例，郡政府只有一個(gè)經(jīng)濟(jì)管理部門，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展部，它的主要職能是吸引企業(yè)到當(dāng)?shù)剞k廠，增加就業(yè)機(jī)會，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展部通過設(shè)立工業(yè)園區(qū)，降低財(cái)產(chǎn)稅、銷售稅，發(fā)行地方政府債券，提供財(cái)政貸款或財(cái)政擔(dān)保貸款或財(cái)政資助，建立服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，幫助企業(yè)員工進(jìn)行轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善當(dāng)?shù)鼐幼…h(huán)境幫助企業(yè)留住人才等措施，協(xié)助企業(yè)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。同時(shí)，政府也要求企業(yè)雇用本地的員工，提高當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)率，提高居民生活水平。目前，該郡已有1.1萬多個(gè)大小企業(yè)，與世界各地16個(gè)國家建立了經(jīng)濟(jì)聯(lián)系?？そ?jīng)濟(jì)發(fā)展部主動與企業(yè)聯(lián)系，在許多企業(yè)設(shè)有聯(lián)絡(luò)員，及時(shí)了解企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和運(yùn)營動態(tài)，幫助企業(yè)解決困難，將政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的意圖通過對企業(yè)的幫助傳遞給企業(yè)，政府與企業(yè)共同努力實(shí)現(xiàn)企業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（3）適宜的社會保障政策。美國的社會保障體系分為兩大部分：一是上層項(xiàng)目，即旨在解決就業(yè)養(yǎng)老等問題的保障網(wǎng)絡(luò)，主要是退休金、對退休殘疾人的健康保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和仍有部分勞動能力的殘疾人的保險(xiǎn)；二是底層項(xiàng)目，即對窮人的保險(xiǎn)支持，由政府提供的購買房屋、幼兒補(bǔ)貼和培訓(xùn)等資助。

社會保障管理體制。美國衛(wèi)生與人類服務(wù)部制訂社會保障計(jì)劃并向國會報(bào)告，負(fù)責(zé)醫(yī)療保險(xiǎn)。美國社會保險(xiǎn)稅由財(cái)政部稅務(wù)司負(fù)責(zé)征收，存入社會保障信托基金會，單獨(dú)列收列支和管理，基金可以購買國債也可購買專門向聯(lián)邦信托基金發(fā)行的特殊證券。聯(lián)邦勞工部負(fù)責(zé)就業(yè)保障和失業(yè)保險(xiǎn)。各州和地方政府也有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)承辦社會保障工作。

依法、多渠道籌集社會保障基金。社會保障基金的主要來源是社會保險(xiǎn)稅，征收的依據(jù)是聯(lián)邦保險(xiǎn)資助法，政府依法向雇員和雇主分別征收占工資額7％的社會保險(xiǎn)稅。政府向雇主征收工資稅作為雇員的失業(yè)保險(xiǎn)。健康保險(xiǎn)是依據(jù)醫(yī)療保險(xiǎn)法，一般由雇主向政府繳納占雇員工資1.4％的醫(yī)療保險(xiǎn)稅。社會保障基金的支出由各級政府直接撥付給個(gè)人賬戶或由政府提供福利設(shè)施。

美國社會保障政策的特點(diǎn)主要是：一是覆蓋面廣，保障程度低。二是社會保障項(xiàng)目管理體系多層次，發(fā)揮各級政府的力量進(jìn)行管理。三是強(qiáng)制與自愿相結(jié)合，對具有普遍性的社會保障項(xiàng)目，如退休保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等，通過法律的規(guī)定強(qiáng)制參加，對影響面小開支少的項(xiàng)目實(shí)行自愿參加。四是保險(xiǎn)資金管理嚴(yán)格有序。

（4）高科技政策和就業(yè)政策。美國政府順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化，促進(jìn)高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策主要為：一是美國政府將一批國防高新技術(shù)轉(zhuǎn)為民用，增加研究開發(fā)基金，資助和鼓勵民間高新技術(shù)發(fā)展。二是移民政策，幫助企業(yè)爭奪人才，美國的移民來自全世界100多個(gè)國家，硅谷40％的人才是移民，1／4諾貝爾獎獲得者是外國移民，政府的移民政策在人力資源利用上突破了國界限制，幫助美國高新技術(shù)企業(yè)網(wǎng)羅了世界的人才。三是政府鼓勵高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)投資，給經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長注入了長久的活力。

美國的就業(yè)政策。美國經(jīng)濟(jì)連續(xù)增長，對勞動力的需求隨之增加。除了通過每年數(shù)十萬的移民彌補(bǔ)勞動力不足外，美國政府還加速勞動力市場建設(shè)，改革就業(yè)服務(wù)體系提高就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)效率，就業(yè)服務(wù)實(shí)現(xiàn)自動化和個(gè)性化，資助企業(yè)進(jìn)行職業(yè)教育和轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，鼓勵婦女就業(yè)，擴(kuò)大勞動力市場。

政府還推動國際貿(mào)易自由化，如建立北美自由貿(mào)易區(qū)，支持新興市場國家加入世貿(mào)組織，通過自由的國際貿(mào)易，增加海外投資，充分地利用外國廉價(jià)的勞動力、人才和自然資源，掠奪發(fā)展中國家科技資源，加大高新技術(shù)產(chǎn)品的出口，搶占發(fā)展中國家市場，從自由貿(mào)易中獲得更加豐厚的利潤。

2.美國金融危機(jī)的教訓(xùn)

（1）美國金融危機(jī)的根源分析。①思想根源：自由經(jīng)濟(jì)思想的過度泛濫。由于20世紀(jì)70年代以來西方經(jīng)濟(jì)的“滯脹”，凱恩斯學(xué)派的經(jīng)濟(jì)理論受到質(zhì)疑，代之以新自由經(jīng)濟(jì)主義思潮的崛起。這一理論思潮突出強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制的作用，奉行“最少的政府干預(yù)，最大化的市場競爭，金融自由化和貿(mào)易自由化”原則，在當(dāng)時(shí)受到廣泛的歡迎。里根總統(tǒng)上臺后，這一思潮的主要代表——貨幣學(xué)派和供給學(xué)派相繼成為政府制定經(jīng)濟(jì)政策的重要理論依據(jù)。伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的迅速發(fā)展，新自由主義不僅僅成為美國經(jīng)濟(jì)政策的基礎(chǔ)，也成為美國在全球推行金融自由化的工具。事實(shí)上，美國金融市場的許多微觀設(shè)施，包括會計(jì)制度、市場評級體系、金融工具創(chuàng)新、風(fēng)險(xiǎn)控制程序乃至金融政策等都受到新自由主義的極大影響。從某種意義上講，此次金融風(fēng)暴，本質(zhì)上是美國新自由主義經(jīng)濟(jì)思想的嚴(yán)重危機(jī)，也是這一經(jīng)濟(jì)思想的總清算。投資大師索羅斯把這種相信市場能夠解決所有問題的理念稱為“市場原教旨主義”。他曾經(jīng)指出，“（華爾街的危機(jī)）是我所說的市場原教旨主義這一放任市場和讓其自動調(diào)節(jié)理論的結(jié)果。危機(jī)并非因?yàn)橐恍┩鈦硪蛩?，也不是自然?zāi)害造成的，是體制給自己造成了損失。它發(fā)生了內(nèi)破裂?！?/p>

②行為根源：過度超前的信用卡消費(fèi)。美國第二次世界大戰(zhàn)以來長期奉行以美元計(jì)價(jià)體系及軍事強(qiáng)權(quán)為支撐的、透支全球的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。這種長期的透支，導(dǎo)致美國人大都養(yǎng)成了透支消費(fèi)的生活習(xí)慣。近年來，美國過度消費(fèi)問題愈演愈烈，家庭債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，高負(fù)債和高消費(fèi)的模式難以為繼。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年美國家庭債務(wù)規(guī)模達(dá)到14萬億美元，債務(wù)已高達(dá)可支配收入的140%。其中，家庭抵押貸款從2002年的6萬億美元增加到2007年的10.6萬億美元，家庭消費(fèi)信貸從2002年的1.9萬億美元增加到2007年的2.5萬億美元。而另一方面，美國的個(gè)人儲蓄率(占可支配收入的比例)則逐步下降，從20世紀(jì)90年代早期的7%下降為2007年的-1.7%。正是在這種情況下，眾多美國的低收入家庭為實(shí)現(xiàn)住房夢想不惜以零首付的方式全額貸款購房，從而埋下了危機(jī)的種子。

③制度根源：過度創(chuàng)新與監(jiān)管不足。資產(chǎn)證券化是20世紀(jì)最重要的金融創(chuàng)新之一，同時(shí)也是一種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和風(fēng)險(xiǎn)分散的金融創(chuàng)新。資產(chǎn)證券化正是起源于住房抵押貸款的證券化。通過證券化操作，房地產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)就將住房抵押貸款的違約風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給資本市場，由抵押貸款支持證券的購買者來承擔(dān)相應(yīng)違約風(fēng)險(xiǎn)。在金融創(chuàng)新的大旗下，許多投資銀行在次級債券的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)出許多結(jié)構(gòu)復(fù)雜、令人眼花繚亂的金融衍生品，而這些創(chuàng)新工具所吸納的資金已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過基礎(chǔ)金融資產(chǎn)的數(shù)量，從而在金融體系內(nèi)積累了巨大的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)美國經(jīng)濟(jì)分析局的調(diào)查，美國次貸總額為1.5萬億美元，但在其基礎(chǔ)上發(fā)行了近2萬億美元的住房抵押貸款支持債券(MBS)，進(jìn)而衍生出超萬億美元的擔(dān)保債務(wù)憑證(CDO)和數(shù)十萬億美元的信貸違約掉期(CDS)。

更為糟糕的是，美國對金融創(chuàng)新的監(jiān)管卻沒有隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展而得到加強(qiáng)。事實(shí)上，次貸危機(jī)發(fā)生這前的金融創(chuàng)新早就超出了現(xiàn)有金融監(jiān)管的制度框架。在銀行發(fā)放貸款環(huán)節(jié)上，美國的監(jiān)管是可行，但是，當(dāng)這些次級貸款證券化以后，金融產(chǎn)品的創(chuàng)新和交易則陷入了監(jiān)管的真空，甚至得到監(jiān)管部門的支持和縱容。此外，金融評級機(jī)構(gòu)在此次危機(jī)中，也出現(xiàn)了嚴(yán)重失誤。那么多金融機(jī)構(gòu)的貸款出現(xiàn)了問題，它們發(fā)行的金融產(chǎn)品有那么多漏洞，金融評級機(jī)構(gòu)居然“視而不見”，使很多問題債券、問題銀行能夠長期被評估為“優(yōu)等”。由于證券化產(chǎn)品過于復(fù)雜，很多機(jī)構(gòu)投資者對證券化產(chǎn)品的定價(jià)并沒有深入了解，而是完全依賴產(chǎn)品的信用評級來進(jìn)行投資決策。結(jié)果是，證券化產(chǎn)品偏高的信用評級導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)投資者的非理性追捧，導(dǎo)致了風(fēng)險(xiǎn)的累積，最終帶來了市場的脆弱性。

（2）金融危機(jī)對中國經(jīng)濟(jì)的幾點(diǎn)啟示。

①防止虛擬資產(chǎn)泡沫的過度膨脹，保持實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)的平衡。金融危機(jī)折射出美國虛擬資產(chǎn)高度膨脹，虛擬經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重失衡的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，也讓人們嘗盡了過度虛擬化釀成的苦果。以金融衍生產(chǎn)品為代表的新型虛擬資產(chǎn)的大量涌現(xiàn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之需要，而是發(fā)自金融機(jī)構(gòu)甚至單個(gè)機(jī)構(gòu)、部門、個(gè)人逐利之動機(jī)。教訓(xùn)告訴我們，金融是第三產(chǎn)業(yè)，金融的發(fā)展應(yīng)立足于市場分工，履行服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的職能。沒有實(shí)體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和過度杠桿化的衍生市場將是一個(gè)危機(jī)四伏的市場，堅(jiān)持虛擬經(jīng)濟(jì)應(yīng)伴隨實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展而發(fā)展的方向，是美國這場百年不遇的危機(jī)給我們的最重要啟示。

②堅(jiān)持適度創(chuàng)新，完善金融監(jiān)管。美國是世界金融業(yè)最發(fā)達(dá)的國家、金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新能力最強(qiáng)的國家，但是，也恰恰是在這么一種具有很強(qiáng)的創(chuàng)新能力的金融環(huán)境里，反而由于金融創(chuàng)新被過度使用或者被濫用，導(dǎo)致爆發(fā)了金融危機(jī)。這給了我們國內(nèi)金融業(yè)未來的發(fā)展一個(gè)較好的提醒?！敖鹑趧?chuàng)新—金融風(fēng)險(xiǎn)—金融監(jiān)管—金融再創(chuàng)新”是一個(gè)動態(tài)的發(fā)展過程，如果金融創(chuàng)新的信息披露充分、風(fēng)險(xiǎn)管理有效、監(jiān)管到位，金融創(chuàng)新仍然是規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)、保障金融安全的重要途徑。因此，一方面我們要鼓勵金融創(chuàng)新，因?yàn)閯?chuàng)新是整個(gè)金融業(yè)發(fā)展的動力所在，但是另外一個(gè)方面，我們也要在創(chuàng)新的同時(shí)，做好風(fēng)險(xiǎn)的掌控，要有一套風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控和管理的能力，使之與金融創(chuàng)新相匹配。同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還要針對金融創(chuàng)新和混業(yè)經(jīng)營的市場狀態(tài)進(jìn)行監(jiān)管體系和監(jiān)管手段的改革，使金融監(jiān)管能跟得上創(chuàng)新的步伐。

③完善金融體系的宏觀監(jiān)測與調(diào)控。首先要改進(jìn)貨幣流動性的監(jiān)測指標(biāo)。貨幣是可交易的信用，隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展，貨幣的鏈條在拉長，傳統(tǒng)的貨幣定義和觀測方法已經(jīng)難以適應(yīng)監(jiān)測金融市場的需要。第二，改進(jìn)貨幣政策的功能定位。貨幣政策不僅要釘住幣值穩(wěn)定目標(biāo)，還要把資本市場納入視野，從促進(jìn)金融市場穩(wěn)定增長的角度制定調(diào)控措施。