張宗林 中共北京市委市政府信訪辦公室副主任，北京市信訪矛盾分析研究中心創(chuàng)建人

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出改革信訪工作制度的要求，掀起了理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)于信訪改革的積極探討，隨著研究探討和實(shí)踐的不斷深入，信訪改革方向也越來(lái)越顯得清晰。

方向一：推進(jìn)以信訪立法為抓手的信訪法治化進(jìn)程

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“改革信訪工作制度，實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”，這就為信訪改革的法治化方向指明了路徑。在法治成為治國(guó)理政基本方略的大背景下，推進(jìn)信訪工作法治化不僅非常必要，而且刻不容緩。信訪改革必須以實(shí)現(xiàn)“法治中國(guó)”為取向，以法治思維和法治方式為指導(dǎo)，以信訪立法為抓手，最終實(shí)現(xiàn)信訪的法治化。

（一）信訪改革的取向是實(shí)現(xiàn)“法治中國(guó)”

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》將“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”確立為我國(guó)新時(shí)期法治建設(shè)的新目標(biāo)和全面深化改革的重大內(nèi)容，習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)提出“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的“法治中國(guó)”實(shí)踐構(gòu)想，“法治中國(guó)”已成為當(dāng)前黨和國(guó)家各項(xiàng)改革的聚焦方向。信訪作為黨和政府密切聯(lián)系群眾的一項(xiàng)重要制度設(shè)計(jì)，當(dāng)前面臨諸多制約改革和發(fā)展的因素，如何突破這一瓶頸、樹(shù)立正確的改革取向成為擺在信訪改革決策者面前的重大難題。信訪的法治化改革有利于從源頭上預(yù)防和減少信訪問(wèn)題的發(fā)生，在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)依法信訪、有序信訪，使信訪真正成為新時(shí)期民主政治的有效形式，在法治中國(guó)的取向上捍衛(wèi)公民權(quán)益、穩(wěn)固社會(huì)秩序。

（二）以法治思維和法治方式推進(jìn)信訪改革

黨的十八大報(bào)告提出，要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、化解矛盾、推動(dòng)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定的能力。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出法治是治國(guó)理政的基本方式，要求把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果。這些都為我們運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)信訪工作制度改革提出了更高要求。信訪改革必須以促進(jìn)社會(huì)公平正義、維護(hù)群眾合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持用法治思維和法治方式深化改革，破除制約信訪工作科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，深入推進(jìn)信訪工作制度化、規(guī)范化、法治化，進(jìn)一步提升信訪工作效能和公信力。通過(guò)改革，最終實(shí)現(xiàn)信訪渠道更加暢通、秩序更加規(guī)范、流程更加公開(kāi)、工作更加有效。信訪改革只有堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式，才能確保改革沿著法治化方向前進(jìn)。

（三）信訪立法是實(shí)現(xiàn)信訪法治化的重要抓手

有法可依是法治化實(shí)現(xiàn)的前提，一部科學(xué)、規(guī)范、先進(jìn)的法律是推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域法治化的重要抓手。當(dāng)前，我國(guó)信訪工作的法律依據(jù)主要是《信訪條例》，但《信訪條例》存在憲法依據(jù)不足、法律位階較低、適用范圍較窄等問(wèn)題，直接影響到信訪工作的有效開(kāi)展，因此，制定一部科學(xué)規(guī)范和指導(dǎo)信訪工作的信訪法勢(shì)在必然，是推進(jìn)信訪工作法治化的深刻要求，也是信訪法治化進(jìn)程中具有里程碑意義的一項(xiàng)重大舉措，對(duì)于提高政府依法行政的水平，從源頭上預(yù)防和減少信訪和社會(huì)矛盾問(wèn)題的發(fā)生將起到積極的促進(jìn)作用。當(dāng)前，關(guān)于信訪立法的各項(xiàng)工作正在有序推動(dòng)，信訪立法已上升為國(guó)家意志，其必將成為信訪法治化實(shí)現(xiàn)的重要抓手。

方向二：推進(jìn)信訪制度成為國(guó)家治理體系下的重要制度設(shè)計(jì)

國(guó)家治理體系，就是保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家的制度體系，這些制度緊密相連、相互協(xié)調(diào)，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本依托。在我國(guó)現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)中，信訪是社會(huì)成員參與治理的重要途徑，也是社會(huì)矛盾處理的兜底結(jié)構(gòu)，對(duì)于國(guó)家治理體系的完善意義重大。

（一）信訪天然蘊(yùn)含豐富的“治理”理念

國(guó)家治理體系突出強(qiáng)調(diào)“治理”而非“管理”，這是一次重大的理念變革。從某種程度上可以說(shuō)，信訪天然蘊(yùn)含的是治理理念而非管理理念。信訪制度的屬性和定位決定著其更多承擔(dān)的是對(duì)社會(huì)矛盾和問(wèn)題的治理功能，而非直接行使管理權(quán)限，自上而下的行政命令色彩較淡，因此，信訪制度是一種現(xiàn)實(shí)而有效的治理方式。同時(shí)，國(guó)家治理體系其最突出的特點(diǎn)是摒棄“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的傳統(tǒng)治理理念，強(qiáng)調(diào)綜合性、全方位治理。信訪在制度設(shè)計(jì)和功能定位上就是一套完整的發(fā)現(xiàn)、預(yù)防、化解和評(píng)判社會(huì)矛盾及其治理成效的重要機(jī)制，避免了單一治理的弊端，體現(xiàn)了治理的系統(tǒng)性、全面性，與國(guó)家治理體系存在共鳴，為國(guó)家治理體系的構(gòu)建和完善提供理念上的重要支撐。

（二）信訪制度是國(guó)家治理體系中重要的協(xié)同機(jī)制

國(guó)家治理體系是由一系列治理主體、治理制度、治理手段組合而成，具有治理領(lǐng)域?qū)挿?、服?wù)對(duì)象多元及公共目標(biāo)復(fù)雜等特點(diǎn)，這就決定了國(guó)家治理機(jī)制的多樣性、復(fù)雜性，如何協(xié)調(diào)促進(jìn)體系內(nèi)各項(xiàng)機(jī)制的和諧共生成為難題。信訪作為具有中國(guó)特色的珍貴本土制度資源，符合社情民意，符合國(guó)家治理機(jī)制的內(nèi)生性要求，與國(guó)家治理體系內(nèi)部諸多機(jī)制存在較強(qiáng)的契合性、適應(yīng)性。信訪作為黨和政府發(fā)現(xiàn)決策瑕疵或漏洞的自下而上的機(jī)制，也是從背面反映國(guó)家治理能力和水平、減少社會(huì)發(fā)展代價(jià)的重要途徑。同時(shí)，信訪制度通過(guò)對(duì)社會(huì)矛盾的全面化解、權(quán)力的有效監(jiān)督、民主的有效促進(jìn)來(lái)推動(dòng)國(guó)家治理在各個(gè)領(lǐng)域的全面落實(shí)和協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)國(guó)家治理體系起到了黏合和協(xié)同的作用，以保證這些機(jī)制所構(gòu)建體系的完整性和有效運(yùn)作。

（三）從國(guó)家治理體系戰(zhàn)略高度推進(jìn)信訪制度改革

當(dāng)前關(guān)于信訪改革的探討更多存在于如何完善信訪制度層面，因而出現(xiàn)“取消信訪論”和“強(qiáng)化信訪論”的所謂信訪改革兩極，從頂層設(shè)計(jì)角度而言，這種分歧的出現(xiàn)正是因?yàn)槊撾x了信訪制度的自身現(xiàn)實(shí)和信訪改革的客觀背景，沒(méi)有從國(guó)家治理體系的戰(zhàn)略高度對(duì)信訪制度進(jìn)行創(chuàng)新性設(shè)計(jì)。所謂信訪改革并不能局限于信訪工作層面的提高和改進(jìn)，而是要針對(duì)現(xiàn)行信訪制度進(jìn)行深入性、系統(tǒng)性變革，必須將其納入國(guó)家治理體系環(huán)節(jié)中加以考慮。從制度設(shè)計(jì)而言，信訪改革的目的是將信訪制度納入國(guó)家治理體系下進(jìn)行考量，一方面促進(jìn)信訪制度自身的完善與發(fā)展，另一方面充分利用自身治理機(jī)制和治理優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)國(guó)家治理體系的構(gòu)建和完善，這也信訪改革的重要意義所在。

方向三：推進(jìn)信訪機(jī)構(gòu)成為國(guó)家重要的特色智庫(kù)

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）提出，要從我國(guó)國(guó)情和實(shí)際需要出發(fā)，構(gòu)建中國(guó)特色新型智庫(kù)發(fā)展格局。建設(shè)中國(guó)特色新型智庫(kù)，在方向上既要遵循智庫(kù)發(fā)展的一般規(guī)律，又要從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，體現(xiàn)中國(guó)特色，這就為信訪機(jī)構(gòu)朝著特色智庫(kù)方向發(fā)展提供了可能和契機(jī)。

（一）信訪機(jī)構(gòu)的特色資源為智庫(kù)建設(shè)提供內(nèi)生優(yōu)勢(shì)

特色智庫(kù)的一個(gè)重要考量標(biāo)準(zhǔn)就是其所掌握資源的特色性，也是其在智庫(kù)機(jī)構(gòu)林立競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下的生存之本，相較于傳統(tǒng)智庫(kù)而言，信訪機(jī)構(gòu)所掌握的特色資源構(gòu)成了其建設(shè)成為特色智庫(kù)的內(nèi)生優(yōu)勢(shì)。信訪機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期服務(wù)于全面深化改革一線(xiàn)，與現(xiàn)實(shí)社會(huì)問(wèn)題高度契合、深度關(guān)聯(lián)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的問(wèn)題有充分的感受和直觀的認(rèn)知，更是掌握了大量的信訪和社會(huì)矛盾問(wèn)題研究素材，這些都為黨和政府的科學(xué)決策提供了最翔實(shí)的一手材料。這種以客觀事實(shí)為依據(jù)、以問(wèn)題為導(dǎo)向、以服務(wù)政府決策為目的，且研究成果具有戰(zhàn)略性、思想性、對(duì)策性特征的信訪特色研究資源，都將為信訪機(jī)構(gòu)的特色智庫(kù)建設(shè)提供原生動(dòng)力。

（二）信訪領(lǐng)域的先期探索為智庫(kù)建設(shè)提供了實(shí)踐支撐

理論研究成果的數(shù)量和質(zhì)量是衡量智庫(kù)的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是智庫(kù)建設(shè)的先決條件。近年來(lái)，信訪領(lǐng)域關(guān)于信訪理論的研究方興未艾，研究成果層出不窮，特別是眾多專(zhuān)家學(xué)者對(duì)于信訪制度及其改革問(wèn)題投入了極大的研究熱情，為信訪機(jī)構(gòu)的特色智庫(kù)建設(shè)奠定了理論基礎(chǔ)。同時(shí)，隨著信訪機(jī)構(gòu)信息化建設(shè)步伐的加快，網(wǎng)上信訪工作體系將逐步健全，信訪信息的獲取將更加公開(kāi)、透明、便捷、高效，這些都將為信訪機(jī)構(gòu)的智庫(kù)建設(shè)提供有力的技術(shù)支持。信訪機(jī)構(gòu)在智庫(kù)建設(shè)方面也有了先期探索，北京市信訪辦早在五年前就設(shè)立了全國(guó)第一個(gè)也是目前唯一的信訪和社會(huì)矛盾問(wèn)題專(zhuān)門(mén)研究機(jī)構(gòu)——北京市信訪矛盾分析研究中心，其眾多研究成果得到了國(guó)家部委及北京市委市政府領(lǐng)導(dǎo)的高度認(rèn)可和直接批示，為相關(guān)部門(mén)決策提供了重要依據(jù)，成為信訪機(jī)構(gòu)推進(jìn)特色智庫(kù)建設(shè)的重要實(shí)踐。

（三）信訪機(jī)構(gòu)朝著特色智庫(kù)方向發(fā)展是信訪改革的重大突破

傳統(tǒng)上，黨政部門(mén)更多是作為決策部門(mén)存在，很少發(fā)揮自身的咨詢(xún)功能，利用自身的優(yōu)勢(shì)資源為其他黨政部門(mén)提供決策咨詢(xún)更是少之又少?！按髷?shù)據(jù)”時(shí)代對(duì)政策量化分析的日益重視為信訪機(jī)構(gòu)的特色智庫(kù)建設(shè)提供了契機(jī)。信訪機(jī)構(gòu)掌握大量關(guān)于信訪和社會(huì)矛盾問(wèn)題的客觀數(shù)據(jù)，通過(guò)對(duì)這些數(shù)據(jù)的量化分析，并根據(jù)黨和政府決策需要開(kāi)展重大課題研究，可以有效促進(jìn)公共決策的科學(xué)性，從而使信訪機(jī)構(gòu)真正成為具有中國(guó)特色的、具有資政輔政功能的智囊機(jī)構(gòu)。信訪機(jī)構(gòu)作為我國(guó)黨政機(jī)構(gòu)的重要組成部分，如若朝著國(guó)家重要的特色智庫(kù)方向發(fā)展，必將會(huì)迎來(lái)一次歷史性的變革，具有積極的引領(lǐng)和示范意義，是信訪改革領(lǐng)域的一次重大突破。