——訪國(guó)研中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)葉興慶

隨著農(nóng)村土地制度改革繼續(xù)推進(jìn)，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，已成各方共識(shí)。

改革的具體路徑，是在全國(guó)范圍推進(jìn)集體資產(chǎn)股份合作制改革，探索讓農(nóng)民以股份形式持有集體資產(chǎn)，成為集體的“股東”，使集體資產(chǎn)不再“人人所有、人人無(wú)份”，從而被基層干部無(wú)理侵占。

這是中國(guó)從實(shí)踐中找到的辦法。自上世紀(jì)80年代末起，廣東、浙江等地就有針對(duì)性的開(kāi)展集體資產(chǎn)的改革實(shí)踐。最主要的做法即是集體資產(chǎn)折股量化、農(nóng)民以股份方式持有集體資產(chǎn)。

此路徑之外，十八屆三中全會(huì)亦給農(nóng)民擁有的集體資產(chǎn)股份的權(quán)能進(jìn)行了擴(kuò)充。改革到位后，農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)，從法律上享有股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)等一束產(chǎn)權(quán)，但如何賦權(quán)，目前尚未公布細(xì)化解釋。

除此之外，在目前的改革可選項(xiàng)中，集體資產(chǎn)可以包括土地、林權(quán)等資源性資產(chǎn)、物業(yè)廠房等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，也可以涵蓋辦公樓道路等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。但在全國(guó)多數(shù)地方，除農(nóng)地、宅基地、林權(quán)，其余的這些資產(chǎn)尚未量化確權(quán)到集體成員，廣泛存在資產(chǎn)不清、產(chǎn)權(quán)不清等問(wèn)題。

針對(duì)這一系列問(wèn)題，在2015年中央一號(hào)文件公布之際，《財(cái)經(jīng)》記者對(duì)已多年參與起草該項(xiàng)文件的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)葉興慶進(jìn)行了專訪。據(jù)其透露，從宏觀層面來(lái)看，解決這些問(wèn)題的改革步驟正在一一加快。

核心三命題

《財(cái)經(jīng)》： 2015年的中央一號(hào)文件述及了集體資產(chǎn)改革部分，你認(rèn)為今年的這一部分表述，價(jià)值何在？

葉興慶： 在過(guò)去11年的中央一號(hào)文件和歷次中央全會(huì)《決定》中，對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革這個(gè)話題鮮有涉足，即使提及，也僅是寥寥數(shù)語(yǔ)。但今年的中央一號(hào)文件對(duì)此的表述，應(yīng)該說(shuō)是最全面和系統(tǒng)的一次。具體表現(xiàn)為兩點(diǎn)不同：第一，在前面的11個(gè)中央一號(hào)文件中，從未像今年一樣針對(duì)集體產(chǎn)權(quán)單獨(dú)進(jìn)行全面部署；第二，今年中央一號(hào)文件在第22條中，針對(duì)土地等資源性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)三類資產(chǎn)的未來(lái)改革框架進(jìn)行了勾勒。因?yàn)橐裱惶?hào)文件的表述邏輯，沒(méi)辦法把它當(dāng)單獨(dú)變成一個(gè)大的部分進(jìn)行闡述，只是放到了改革措施當(dāng)中作為一個(gè)條目來(lái)陳述。但我們應(yīng)該清楚，它的重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越目前的這一小段文字，因?yàn)檗r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與土地制度改革、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性體系建設(shè)等一系列改革都有所交叉，所以它是中國(guó)接下來(lái)一段時(shí)間之內(nèi)，為了賦予農(nóng)民各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利而進(jìn)行的各項(xiàng)具體改革的一個(gè)頂層框架。

《財(cái)經(jīng)》： 為什么農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革如此重要？

葉興慶： 按照中國(guó)目前的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度安排，農(nóng)民是不能退出集體的,集體土地的使用與流轉(zhuǎn)也是有限制的。這樣的規(guī)定防止了工商資本圈占農(nóng)村土地，沒(méi)有讓農(nóng)民流離失所大量破產(chǎn)，起到了應(yīng)有的積極作用。但任何事情都有兩面性，隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展，人以及集體資產(chǎn)本身，最終都是要流動(dòng)起來(lái)的。于是我們?cè)饶翘邹r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度安排的不利一面，就逐步凸顯出來(lái)了。

十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這一句話將會(huì)引出多個(gè)子項(xiàng)改革。比如會(huì)議提出，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押、入股；提出集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以租賃、入股、轉(zhuǎn)讓，跟國(guó)有土地同價(jià)同權(quán)；要賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份更多權(quán)能，農(nóng)民名下的股份，享有占有、收益等六項(xiàng)權(quán)能；甚至還包括農(nóng)民的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保以及轉(zhuǎn)讓……所有這一系列的改革都會(huì)碰到一系列的共性問(wèn)題，就是集體所有制在新形勢(shì)下的組織形式、實(shí)現(xiàn)方式和發(fā)展趨勢(shì)問(wèn)題。

之所以這么說(shuō)，是因?yàn)榧w產(chǎn)權(quán)的改革方向，是要讓農(nóng)民在集體資產(chǎn)中擁有更多財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。所謂更多，就是給他們的權(quán)能更大，大到可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易。而流轉(zhuǎn)交易如果只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行，就還是一個(gè)很小的權(quán)能。想要讓權(quán)能更大，交易對(duì)象就要在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行選擇。如此一來(lái)，勢(shì)必要突破集體經(jīng)濟(jì)組織的邊界，會(huì)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)現(xiàn)形式提出新要求。包括要把所有權(quán)搞清楚，行使主體搞清楚，成員權(quán)搞清楚，以及弄清楚集體經(jīng)濟(jì)組織的組織形式和法人地位問(wèn)題，集體經(jīng)濟(jì)組織的功能是否進(jìn)行政經(jīng)分離，承擔(dān)的公共事務(wù)如何剝離出去等一系列問(wèn)題。

這么多子項(xiàng)的改革都要融入到集體資產(chǎn)改革這個(gè)框架中去，都涉及到完善集體所有制的實(shí)現(xiàn)方式的問(wèn)題。所以集體資產(chǎn)制度改革是所有上述改革的頂層設(shè)計(jì)。我們要通過(guò)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，把集體所有制在新的時(shí)代背景下的一系列本質(zhì)特征搞清楚，以此作為改革的新方向，探索集體資產(chǎn)更有效的實(shí)現(xiàn)形式。相較于現(xiàn)在傳媒普遍關(guān)心的土地改革等二級(jí)改革，這才是一級(jí)改革大綱。如果連集體所有制的含義都搞不清楚，一系列的法律就無(wú)法修改，與之相關(guān)的改革也推進(jìn)不了，更談不上把賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的要求一點(diǎn)點(diǎn)落到實(shí)處。

《財(cái)經(jīng)》： 那到目前為止，集體所有制有哪些需要弄清楚的特征？

葉興慶： 其一，集體所有權(quán)的權(quán)利主體是誰(shuí)？其二，集體所有權(quán)的行使主體是誰(shuí)?其三，集體所有權(quán)下面的成員權(quán)的含義是什么？只有把這三個(gè)問(wèn)題搞清楚了，才能推進(jìn)賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一系列改革。

《財(cái)經(jīng)》： 就集體所有權(quán)的權(quán)利主體來(lái)說(shuō)，目前還有無(wú)爭(zhēng)議？

葉興慶： 這次農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目的之一，就是要把集體資產(chǎn)的所有權(quán)主體搞清楚。在此之前，包括在《憲法》《民法通則》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《村民委員會(huì)組織法》很多政策性文件中，對(duì)這個(gè)問(wèn)題一直都沒(méi)有講清楚，集體資產(chǎn)到底歸誰(shuí)所有？歸村所有？歸村委會(huì)所有？歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有？這些判斷都是不對(duì)的。

此前這個(gè)事情說(shuō)得比較含糊，原因一個(gè)是比較敏感，除此之外，恐怕更多的，是在認(rèn)知程度上，還沒(méi)有達(dá)到那個(gè)水平。現(xiàn)在來(lái)看，按照《物權(quán)法》第59條的規(guī)定，我們?cè)谶M(jìn)行的時(shí)候，就農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)權(quán)利主體來(lái)說(shuō)，已經(jīng)有了一個(gè)新的、很清晰的理解——農(nóng)村集體的動(dòng)產(chǎn)以及不動(dòng)產(chǎn)，其權(quán)利主體不是村委會(huì)，也不是村干部，而是農(nóng)民成員集體。這句話的意思是說(shuō)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的權(quán)利主體是由若干人組成的一個(gè)團(tuán)體，團(tuán)體與成員互不分離。但要注意的是，這跟《物權(quán)法》當(dāng)中所講的共有制，也就是共同所有、按份共同擁有還不是一回事兒。共有是可以解散、可以退出的。但是在我們的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，特別是土地集體所有制中，集體是不能解散的，成員也是不能夠退出的。

行使主體可選

《財(cái)經(jīng)》： 就集體產(chǎn)權(quán)改革尚待完成的第二個(gè)目標(biāo)，針對(duì)其行使主體，目前有無(wú)具體的改革步驟？

葉興慶： 首先，集體資產(chǎn)的所有權(quán)主體已經(jīng)明確是成員集體所有，不是單獨(dú)個(gè)人所有，也不是一個(gè)組織所有。接下來(lái)就是集體資產(chǎn)的行使主體問(wèn)題。100個(gè)人組成一個(gè)集體，總要有代表來(lái)執(zhí)行。按照我的理解，真正有資格做代表的，只有兩種組織：一種是各類集體經(jīng)濟(jì)組織。但現(xiàn)在的問(wèn)題是，在中國(guó)的很多農(nóng)村地區(qū)，在原先的公社體制解體之后，并沒(méi)有重新成立集體經(jīng)濟(jì)組織。在此情況之下，《村民委員會(huì)組織法》中就規(guī)定，村民委員會(huì)可以管理集體資產(chǎn)，也就是成為集體資產(chǎn)所有權(quán)的行使主體。

有兩個(gè)問(wèn)題需要注意：其一，在南方很多地區(qū)，這兩種組織實(shí)際上是并行存在的。應(yīng)該把集體經(jīng)濟(jì)組織作為第一順位的行使主體，村民委員會(huì)不能再?zèng)Q定集體資產(chǎn)的處置等問(wèn)題。但在目前中國(guó)的法制框架當(dāng)中，村委會(huì)行使村集體資產(chǎn)是有法律依據(jù)的，不只是《村民委員會(huì)組織法》，在《憲法》《民法通則》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》中對(duì)此都有論述。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為集體產(chǎn)權(quán)的行使主體，現(xiàn)在并沒(méi)有非常明晰的法律依據(jù)。在改革最終明晰這一點(diǎn)之前，應(yīng)該避免集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)之間打架，爭(zhēng)奪行使權(quán)。

其二，政策應(yīng)該因地制宜。在集體資產(chǎn)比較多的地方，應(yīng)該成立集體經(jīng)濟(jì)組織。而在大量農(nóng)區(qū)，土地以外的集體資產(chǎn)不多的地方，為了減少農(nóng)村社會(huì)治理成本，可以繼續(xù)由村委會(huì)代行集體資產(chǎn)的管理經(jīng)營(yíng)職能。

《財(cái)經(jīng)》： 對(duì)于第二個(gè)需要注意的地方，具體應(yīng)該怎么區(qū)分到底是誰(shuí)來(lái)行使集體產(chǎn)權(quán)？

葉興慶： 在中國(guó)的大量農(nóng)村地區(qū)，其實(shí)還沒(méi)有區(qū)分的必要，但在南方的一些地區(qū)，因?yàn)榧w資產(chǎn)的增值速度非?？?，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員與當(dāng)?shù)氐某Ｗ∪丝凇簿褪悄軌騾⒓哟迕褡灾蔚某蓡T——交叉程度迅速下降的地方，有必要進(jìn)行政經(jīng)分離。集體經(jīng)濟(jì)組織管理集體資產(chǎn)，村民自治組織管理常住人口的民主權(quán)利表達(dá)等。

《財(cái)經(jīng)》： 這是否會(huì)出現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)公共服務(wù)成本誰(shuí)來(lái)承擔(dān)的問(wèn)題？在村委會(huì)行使管理權(quán)的時(shí)候，出現(xiàn)了一系列“小官巨腐”案例，但農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)的資金來(lái)源是確定的。集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)成立股份制公司等形式獨(dú)立運(yùn)營(yíng)后，公共服務(wù)應(yīng)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)成本？

葉興慶： 在以前城鄉(xiāng)分治的時(shí)候，農(nóng)村的公共服務(wù)是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)掏錢的，這本身是對(duì)集體資產(chǎn)的一種侵犯，事實(shí)上應(yīng)該由公共財(cái)政來(lái)承擔(dān)。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村政經(jīng)分離，就要考慮這樣的前提條件，那就是當(dāng)?shù)卣呀?jīng)可以將公共服務(wù)延伸到農(nóng)村社區(qū)中去。

現(xiàn)在國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題，在有些地方也已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行實(shí)踐。比如蘇州就開(kāi)始進(jìn)行剝離了，鄉(xiāng)村的公共服務(wù)交給政府，政府為其提供道路、路燈、綠化、保潔、治安等，集體經(jīng)濟(jì)組織變成一個(gè)市場(chǎng)主體，它們跟其他市場(chǎng)主體一樣，都是納稅人，都要照章納稅。

在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，存在一個(gè)政府與集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行談判的問(wèn)題。廣東的一些地方最近這兩年就是這么做的，之前要照顧集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織本身的實(shí)力也比較大，它們不向政府交稅，政府也不承擔(dān)公共服務(wù)，連治安都是集體經(jīng)濟(jì)組織自己來(lái)承擔(dān)的。你要把公共服務(wù)由政府管理可以，但要把之前每年履行公共服務(wù)成本的5倍－7倍一次性交給政府，再之后老老實(shí)實(shí)納稅，就像買斷工齡或者補(bǔ)繳社保一樣。

《財(cái)經(jīng)》： 結(jié)合中國(guó)各地的實(shí)踐，集體經(jīng)濟(jì)組織主要有哪些實(shí)現(xiàn)形式？

葉興慶： 我們現(xiàn)在所講的集體經(jīng)濟(jì)組織，主要是社區(qū)性的集體經(jīng)濟(jì)組織。其基礎(chǔ)是上世紀(jì)50年代以土地入股為框架圈定的，這種框架延續(xù)到現(xiàn)在，以它為基礎(chǔ)，集體經(jīng)濟(jì)組織掌握一些物業(yè)，以此為獲得盈利的手段，這種簡(jiǎn)單的形式是可行的。但除此之外，如果這些集體經(jīng)濟(jì)組織想要進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)更激烈、專業(yè)水平要求更高的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，再繼續(xù)采取這一形式就不合適了。于是在地方實(shí)踐中又涌現(xiàn)出來(lái)了一系列的集體經(jīng)濟(jì)組織組織形式，比如集體經(jīng)濟(jì)組織部分或者完全持股一個(gè)經(jīng)營(yíng)性的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，在這個(gè)新產(chǎn)生的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體里面，經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)對(duì)集體資產(chǎn)有了更多的支配權(quán)力，它已經(jīng)不是一個(gè)典型意義的集體經(jīng)濟(jì)組織了。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織非農(nóng)活動(dòng)比較多的地方，這種形式有比較大的生存空間。

《財(cái)經(jīng)》： 廣東一開(kāi)始是將原先的三層公社體系改制成了三層合作社形式，以此作為集體經(jīng)濟(jì)組織的承載主體。后來(lái)又在這個(gè)基礎(chǔ)之上，出現(xiàn)了南海的集體股份制合作制等形式。

葉興慶： 南海就是把社區(qū)性的集體經(jīng)濟(jì)組織改制成了股份合作制。但需要注意，集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位問(wèn)題并沒(méi)有完全解決。很多集體經(jīng)濟(jì)組織改組的股份合作制實(shí)體沒(méi)有辦法進(jìn)行工商注冊(cè)，沒(méi)法開(kāi)稅票和開(kāi)賬戶。所以南方的一些地區(qū)，就更進(jìn)了一步，把集體經(jīng)濟(jì)組織徹底改組為股份制公司了。

也有學(xué)者指出，公司化本身就是一把雙刃劍。其發(fā)展到一定程度之后，就跟集體經(jīng)濟(jì)組織的本質(zhì)特征沒(méi)有什么關(guān)系了。我認(rèn)為這是一種方向，在集體土地已經(jīng)沒(méi)有了，或者集體農(nóng)用地已經(jīng)很少的地區(qū)，當(dāng)?shù)氐墓彩聵I(yè)也已經(jīng)剝離給政府之后，農(nóng)民已經(jīng)完全市民化了，集體經(jīng)濟(jì)組織改制為典型意義上的股份制公司是可以的。北京的部分郊區(qū)，廣東的一些城中村，都是這樣做的。

鎖定成員權(quán)

《財(cái)經(jīng)》： 從南海等地過(guò)去的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，上述改革的第三個(gè)任務(wù)，也就是成員權(quán)的定義，是否是最困難的？

葉興慶： 對(duì)，但它最關(guān)鍵。具體來(lái)說(shuō)，改革之前成員權(quán)的定義，包括兩個(gè)方面：其一，什么人有資格成為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員？按照我們的傳統(tǒng)做法，就是跟身份綁定，實(shí)行身份制。你在這兒出生，你肯定有成員權(quán)；你通過(guò)合法的婚姻將戶口遷入之后，也可以成為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。除此之外，從合法性來(lái)說(shuō)，就沒(méi)有什么公開(kāi)、正式的進(jìn)入集體經(jīng)濟(jì)組織的途徑了。其二，有了成員權(quán)之后，意味著獲得什么權(quán)利？按照傳統(tǒng)的做法，從財(cái)產(chǎn)權(quán)的角度來(lái)說(shuō)，首先是你會(huì)有承包地，獲得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；其次是有申請(qǐng)使用宅基地的權(quán)利。第三是參與集體資產(chǎn)收益的分配權(quán)。除此之外，還包括其他的非財(cái)產(chǎn)性的權(quán)利，比如民主管理、民主監(jiān)督等。

從今年中央一號(hào)文件本身以及以往的一些比較正式的文件中來(lái)看，對(duì)于未來(lái)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)問(wèn)題，并沒(méi)有說(shuō)得很詳細(xì)。但是我主張，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，成員權(quán)改革的核心之一，是應(yīng)該鎖定邊界。應(yīng)該設(shè)定一個(gè)時(shí)間點(diǎn)，以其為準(zhǔn)，來(lái)鎖定集體成員的邊界。我不太主張繼續(xù)堅(jiān)持現(xiàn)在的做法，也就是不管在什么情況之下，只要是新出生的成員，只要是通過(guò)合法的婚姻加入的，都能夠不斷地成為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。這樣的產(chǎn)權(quán)制度安排，不利于人口今后的城鎮(zhèn)化，不利于集體資產(chǎn)配置效率的提高，也不利于像南海這樣的一系列社會(huì)矛盾問(wèn)題的解決。不鎖定的話，就會(huì)沒(méi)完沒(méi)了。

事實(shí)上，我們?cè)诤芏喱F(xiàn)有的改革過(guò)程中，已經(jīng)體現(xiàn)了這樣的改革取向。

《財(cái)經(jīng)》： 有什么具體的案例？

葉興慶： 我們?cè)谝恍﹩雾?xiàng)問(wèn)題上的改革做法，實(shí)際上已經(jīng)在針對(duì)我們傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)所有制的成員權(quán)進(jìn)行改革。傳統(tǒng)的集體所有制成員權(quán)的含義是——只要是符合身份的，就天然是這個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，只要是成員，就天然的要一份產(chǎn)權(quán)，要承包地要宅基地。

但是，我們?cè)谶M(jìn)行土地承包要股份制度改革的時(shí)候，就提出來(lái)長(zhǎng)久不變的概念，生不增死不減，這實(shí)際就是指在承包期的70年當(dāng)中，沒(méi)有成員權(quán)的概念了。不管是通過(guò)出生還是通過(guò)合法的婚姻進(jìn)入，都不意味著你能分配新的承包地。這就是家庭承包責(zé)任制的內(nèi)涵。土地在分配到戶的時(shí)候，是考慮了當(dāng)時(shí)的人口因素的，你家承包的時(shí)候有五口人，分配了相應(yīng)的土地。后來(lái)你家變成兩口人或者是十口人，但是土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)變成家庭的共有財(cái)產(chǎn)、共有產(chǎn)權(quán)，所以不存在什么無(wú)地人口的概念了。

此外，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，比如南海的實(shí)踐當(dāng)中，一開(kāi)始是土地之外的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化搞股份制合作，固化到人，但是人有生老病死，有遷出遷入，所以經(jīng)過(guò)多年不斷的博弈之后，最終也選擇了這種股權(quán)固化的做法，也就是說(shuō)，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)搞股份制改造之后，確權(quán)到人，然后固化到戶。股權(quán)沒(méi)說(shuō)年限，那就是永久股權(quán)。然后通過(guò)遺產(chǎn)繼承的方式往下走。這就是對(duì)于成員權(quán)的一個(gè)重大的改造。這個(gè)改造使中國(guó)集體所有制的內(nèi)涵發(fā)生了悄然的變化。這種情況下的集體所有制，和我們傳統(tǒng)意義上的集體所有制，有著根本的區(qū)別。

綜上所述，為避免引起爭(zhēng)端，對(duì)已經(jīng)針對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行股份合作制改革的地方，實(shí)際上在改革的過(guò)程中就對(duì)成員權(quán)進(jìn)行了一次清理，對(duì)資產(chǎn)也做了量化。在這個(gè)基礎(chǔ)上，就不應(yīng)該再去追究成員權(quán)的問(wèn)題了；而在還在沒(méi)有實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革的地方，下一步要搞改革，首先就要把成員的資格搞清楚。哪些人有資格來(lái)分這個(gè)集體資產(chǎn)。搞清楚之后，就到此為止鎖定了。今后新增加的人，新死亡的人，都不影響產(chǎn)權(quán)的變化了，核心就是生不增死不減。

《財(cái)經(jīng)》： 但是要鎖定成員權(quán)很麻煩的一點(diǎn)是，如果一些群體，比如外嫁女，一旦被排除集體經(jīng)濟(jì)組織外部，這些人的權(quán)益就沒(méi)法得到保障了。

葉興慶： 成員權(quán)問(wèn)題的確比較敏感。存在一個(gè)各方利益兼顧的問(wèn)題。我認(rèn)為還是要秉著因地制宜，社會(huì)矛盾最小化、社會(huì)共識(shí)最大化這樣的原則，界定新形勢(shì)下或者未來(lái)的成員權(quán)的內(nèi)涵。而且的確要尊重農(nóng)民，不能替農(nóng)民劃條條框框。因?yàn)楦鞯氐那闆r的確不一樣，比如江蘇對(duì)外嫁女的情況比較包容，廣東因?yàn)猷l(xiāng)村文化中重男輕女的觀念根深蒂固，相對(duì)來(lái)說(shuō)對(duì)外嫁女更排斥一些。所以，全國(guó)未來(lái)要出臺(tái)的一系列相關(guān)意見(jiàn)和制定的條例，都是宜粗不宜細(xì)的，否則各地可能誰(shuí)都受不了。

總體方案孕育中

《財(cái)經(jīng)》： 目前各地在紛紛進(jìn)行的集體產(chǎn)權(quán)制度改革是否存在“各自為政”、最終全國(guó)無(wú)法統(tǒng)一的問(wèn)題？

葉興慶： 實(shí)際上，目前有關(guān)土地的集體產(chǎn)權(quán)制度改革，全國(guó)都是一樣的，按照統(tǒng)一的方案在做。主要區(qū)別就在于2.4萬(wàn)億元的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，它們實(shí)際是在城市化、工業(yè)化的過(guò)程中間產(chǎn)生的增值收益的積累。這種改革主要集中在城郊農(nóng)村和工業(yè)化較快的農(nóng)村地區(qū)。按照中農(nóng)辦陳錫文主任之前的計(jì)算，全國(guó)農(nóng)村當(dāng)中，大概有10%的有這樣的改革任務(wù)，剩下的因?yàn)闆](méi)有集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，不需要進(jìn)行這樣的改革。

但是就在這些迫切需要改革的地區(qū)，在進(jìn)行集體產(chǎn)權(quán)制度改革的時(shí)候，改革的類型和做法的確是五花八門，哪些資產(chǎn)作為改革范圍，怎么折股量化，成員資格怎么界定，拿到手的股份的具有哪些權(quán)利等一系列問(wèn)題，的確是需要規(guī)范起來(lái)的。之前不久，農(nóng)業(yè)部等多個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布了《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》，這是經(jīng)過(guò)中央深改組審議通過(guò)的，其核心就是部分解決這些問(wèn)題，對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行折股量化，對(duì)股份制合作改革進(jìn)行規(guī)范。

《財(cái)經(jīng)》： 但是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的三個(gè)核心方面，到底如何取舍，現(xiàn)在并沒(méi)有清晰的框架。

葉興慶： 從改革的邏輯上，應(yīng)有一個(gè)“統(tǒng)”與“分”的關(guān)系，因此回過(guò)頭來(lái)看的話，十八屆三中全會(huì)《決定》在這個(gè)問(wèn)題上是有欠缺的。它將大量的問(wèn)題分解到各個(gè)部門，因?yàn)樗鼈儗?duì)政策的來(lái)龍去脈比較熟悉，所以建議的操作性很強(qiáng)。但問(wèn)題在于，最終出現(xiàn)的結(jié)果就是協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的程度不夠。它講到了各個(gè)領(lǐng)域的各種具體的改革意見(jiàn)，有很多具體的改革舉措，存在很多亮點(diǎn)和突破，但它們大多是體現(xiàn)在單項(xiàng)改革上面，對(duì)于集體產(chǎn)權(quán)制度改革和集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式等更為頂層的問(wèn)題，沒(méi)有一個(gè)總體設(shè)計(jì)。十八屆三中全會(huì)已經(jīng)召開(kāi)一年多了，要出成果，著急就把“分”的部分出來(lái)了一點(diǎn)，“統(tǒng)”的部分還沒(méi)有出來(lái)。這個(gè)問(wèn)題不僅農(nóng)口有，在其他的很多領(lǐng)域也存在，這是需要改進(jìn)的地方。

《財(cái)經(jīng)》： 目前各相關(guān)部門有無(wú)相應(yīng)的改革進(jìn)展？

葉興慶： 在國(guó)有資產(chǎn)管理改革方面，目前國(guó)家已經(jīng)成立了相應(yīng)的權(quán)威機(jī)構(gòu)。在“三農(nóng)”這一塊的改革領(lǐng)域，相關(guān)部門對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)研、謀劃速度也在加快，實(shí)際上也是希望能夠盡快出臺(tái)一個(gè)總體性的設(shè)計(jì)。

當(dāng)然，工作還在進(jìn)展當(dāng)中不便多說(shuō)。能夠說(shuō)的就是，自2014年以來(lái)，中央有關(guān)部門，根據(jù)相關(guān)文件的要求，為出臺(tái)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的總體意見(jiàn)，進(jìn)行了大量的前期研究，會(huì)有相應(yīng)的成果出現(xiàn)。最近出臺(tái)的一系列改革舉措，包括實(shí)行“三權(quán)分置”、引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能，還有土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革，它們實(shí)際上都已經(jīng)涉及到對(duì)集體所有制的改造。

除此之外，今年中央一號(hào)文件對(duì)此已經(jīng)提出了改革的具體方向。比如第22條的表述為，“出臺(tái)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)”。此外在第28條中還表示，“抓緊研究起草農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例”——既然是條例，就不是地方性而是全國(guó)性的，要對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織最基本的東西規(guī)范起來(lái)——實(shí)際就是針對(duì)“各自為政”的問(wèn)題，在中央層面正在進(jìn)行類似頂層設(shè)計(jì)的過(guò)程。對(duì)于今后要制定出臺(tái)的更為詳細(xì)的文件來(lái)說(shuō)，這就是具體的方向和思路。

資料

2015年中央一號(hào)文件（節(jié)選）

第22條：推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。出臺(tái)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)。對(duì)土地等資源性資產(chǎn)，重點(diǎn)是抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，擴(kuò)大整省推進(jìn)試點(diǎn)范圍，總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍。對(duì)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，重點(diǎn)是探索有利于提高公共服務(wù)能力的集體統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理有效機(jī)制。對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，重點(diǎn)是明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，將資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，發(fā)展多種形式的股份合作。開(kāi)展賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)，試點(diǎn)過(guò)程中要防止侵蝕農(nóng)民利益，試點(diǎn)各項(xiàng)工作應(yīng)嚴(yán)格限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。健全農(nóng)村集體“三資”管理監(jiān)督和收益分配制度。充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)作用，引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展。完善有利于推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的稅費(fèi)政策。

第28條：健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度。完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系，保障好農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益。統(tǒng)籌推進(jìn)與農(nóng)村土地有關(guān)的法律法規(guī)制定和修改工作。抓緊研究起草農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)。