韓啟德，全國(guó)政協(xié)副主席、九三學(xué)社中央主席、中國(guó)科學(xué)院院士、中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)主席、教授

中共十八屆三中全會(huì)提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，強(qiáng)調(diào)對(duì)宅基地制度改革的試點(diǎn)條件和范圍要嚴(yán)格把關(guān)，不能侵犯農(nóng)民利益，同時(shí)不得以退出宅基地使用權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件。近年來(lái)，全國(guó)不少地方對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)行了有益探索。大量實(shí)踐表明，農(nóng)村宅基地制度改革是農(nóng)村改革的重要方面，關(guān)系“三農(nóng)”全局乃至城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展大局，意義重大，但情況十分復(fù)雜。正因?yàn)槿绱?，中央要求農(nóng)村宅基地制度改革要“慎重穩(wěn)妥”。然而，各地對(duì)這一改革期待強(qiáng)烈，廣大農(nóng)民對(duì)宅基地財(cái)產(chǎn)性權(quán)益格外看重?？梢哉f，對(duì)農(nóng)村宅基地制度而言，不是“要不要改”，而是“如何改”的問題。綜合各方面情況看，當(dāng)前先行探索已進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地的有償退出機(jī)制，以此切入并不斷深化農(nóng)村宅基地制度其他方面的改革，必要、穩(wěn)妥且有效，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

探索進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出機(jī)制的重要意義

探索進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出機(jī)制之所以可以作為農(nóng)村宅基地制度改革的一個(gè)切入點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)基于一系列現(xiàn)實(shí)必要性認(rèn)識(shí)其重要意義。

首先，有利于疏解農(nóng)村宅基地閑置和私下交易問題。一是當(dāng)前農(nóng)村宅基地的利用效率不高。較長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，大批農(nóng)民工或在城鄉(xiāng)間候鳥式奔波，用打工積蓄在農(nóng)村蓋房，建新卻不拆舊；或舉家進(jìn)城，卻沒有放棄農(nóng)村宅基地，致使農(nóng)村宅基地一戶多宅、面積超標(biāo)、人減地增和閑置現(xiàn)象普遍存在。國(guó)土資源部調(diào)查顯示，農(nóng)村閑置宅基地、空置住宅占地、村內(nèi)空閑地占農(nóng)村居住用地總面積的9%，距城市越遠(yuǎn)空置率越高。據(jù)一些地方的調(diào)查，北京市郊區(qū)某鎮(zhèn)農(nóng)民戶均宅基地1.2畝、1.15個(gè)宅院，占地超標(biāo)59%；湖南20%－25%的村民一戶多宅，90%的村民住宅超過省定住宅用地標(biāo)準(zhǔn)；山東省2005-2012年，農(nóng)村人口減少507萬(wàn)人，但農(nóng)村居住用地卻增加270萬(wàn)畝，人均居住用地從199平方米增至249平方米；重慶市1997－2013年，農(nóng)村戶籍人口減少434萬(wàn)人，人均村莊建設(shè)用地從149平方米增至176平方米；廣東省2000－2012年間，城鎮(zhèn)化率上升了20.9%，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地卻以每年1.9%的速度增長(zhǎng)。

二是宅基地私下交易問題日益突出。由于長(zhǎng)期缺乏宅基地有償退出機(jī)制，受利益驅(qū)動(dòng)等影響，農(nóng)村宅基地私下交易十分嚴(yán)重。例如，有的地方，農(nóng)村宅基地以買賣、出租、抵押等形式流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象大量存在，形成了以自發(fā)流轉(zhuǎn)、交易為特征的農(nóng)村宅基地隱形市場(chǎng)；還有的地方，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)由村集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人以公開或半公開形式進(jìn)行，流入對(duì)象既有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也有其他社會(huì)成員，如國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、個(gè)體工商戶等。通過構(gòu)建宅基地退出機(jī)制，以疏代堵，使宅基地交易規(guī)范化、合法化，一方面能夠切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，另一方面可避免重蹈小產(chǎn)權(quán)房泛濫覆轍。

其次，有利于緩解大規(guī)模農(nóng)民進(jìn)城帶來(lái)的城鎮(zhèn)用地矛盾和公共投入壓力。一是化解城鎮(zhèn)建設(shè)用地矛盾。按照《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020）》，到2020年將有1億左右農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城落戶，必然引起城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局發(fā)生重大變化。未來(lái)幾年仍是我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的重要時(shí)期，僅滿足每年1600萬(wàn)左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)生活空間、生產(chǎn)空間和生態(tài)空間的需求，就需要新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地1600平方公里左右，城鎮(zhèn)建設(shè)用地矛盾日益突出。我國(guó)人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模為100平方米，而農(nóng)村人均居住占地250平方米左右。因此，通過推動(dòng)農(nóng)村宅基地退出，按照“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”原則，可以滿足新型城鎮(zhèn)化用地需求。

二是為城鎮(zhèn)化提供資金。按有關(guān)專家測(cè)算的每個(gè)農(nóng)民進(jìn)城落戶需要公共配套投入10萬(wàn)元計(jì)，1億農(nóng)民進(jìn)城落戶需要投入10萬(wàn)億元。如果按到2020年的6年分?jǐn)?，平均每年需投?.67萬(wàn)億元，公共財(cái)政壓力巨大。若按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)1畝價(jià)值20萬(wàn)元（重慶市依據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤原則和級(jí)差地租原理進(jìn)行地票交易試點(diǎn)，地票價(jià)格達(dá)到這一水平）計(jì)算，僅進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地退出的2.5萬(wàn)平方公里土地的價(jià)值就達(dá)7.5萬(wàn)億元，為進(jìn)城農(nóng)民融入城市提供了資金支持；增減掛鉤的1萬(wàn)平方公里城鎮(zhèn)建設(shè)用地作為出讓地，按全國(guó)土地出讓均價(jià)50萬(wàn)元/畝計(jì)，城市可增加財(cái)政收入7.5萬(wàn)億元，為城鎮(zhèn)公共配套投入拓寬了渠道；同時(shí)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量減少1.5萬(wàn)平方公里。

最后，有利于增強(qiáng)土地制度改革的社會(huì)接受度。農(nóng)村土地制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，涉及廣大農(nóng)民切身利益，應(yīng)從群眾心理上易于接受、社會(huì)震動(dòng)相對(duì)較小的方面和方式入手。從各地反映看，進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出比較符合這樣的要求。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，2013年全國(guó)農(nóng)民人均財(cái)產(chǎn)性收入293元，約占農(nóng)民人均純收入的3.3%。而現(xiàn)行法律只允許宅基地使用權(quán)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，封閉狹小的市場(chǎng)空間加上“一戶一宅”的政策約束，極大地限制了宅基地的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。調(diào)查顯示，如果退出機(jī)制合理、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高、相關(guān)權(quán)益保障到位，相當(dāng)部分進(jìn)城落戶農(nóng)民有退出宅基地的意愿，并且其退出意愿隨著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)益保障程度提高而提高。進(jìn)城農(nóng)民不愿意退出宅基地的主要原因是補(bǔ)償?shù)陀陬A(yù)期、在城市就業(yè)沒有保障、買不起房等。重慶市在地票政策出臺(tái)以前，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)每畝僅幾千元到兩三萬(wàn)元，但有了地票以后，退出宅基地畝均收益穩(wěn)定在20萬(wàn)元左右，增值明顯，符合農(nóng)民的心理預(yù)期，為其進(jìn)城安家并融入社會(huì)提供了十分重要的財(cái)產(chǎn)保障。因此，盡管重慶市實(shí)施地票制度僅4年半時(shí)間，實(shí)施戶籍制度改革僅4年時(shí)間，相關(guān)制度也都還在探索完善之中，但在全家進(jìn)城轉(zhuǎn)戶的農(nóng)戶中，通過地票形式退出宅基地就已達(dá)1/4左右，而且還有一部分已經(jīng)提出申請(qǐng)并正在實(shí)施退地過程中。

重視保障農(nóng)戶自愿的實(shí)體性和程序性設(shè)計(jì)

《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕25號(hào)）提出，進(jìn)城落戶農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”，應(yīng)在尊重農(nóng)民意愿前提下開展試點(diǎn)。保障農(nóng)戶自愿退出宅基地必須有完整的制度。

一是明晰宅基地概念，完善宅基地確權(quán)頒證工作。通過制定“農(nóng)村宅基地管理”法律或行政法規(guī)，明確宅基地內(nèi)涵、包含范圍和標(biāo)準(zhǔn)，明確附屬的院壩、圈舍等用地的標(biāo)準(zhǔn)與歸屬，一并確權(quán)頒證。

二是農(nóng)戶自愿退宅必須以有償為前提。堅(jiān)持這一點(diǎn)不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，而且具有極強(qiáng)的政治和社會(huì)意義。第一，宅基地有償退出是對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償。調(diào)研中，大家一致認(rèn)為，一定要?dú)v史地看待宅基地退出有償問題。長(zhǎng)期以來(lái)在二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民利益考慮不夠，現(xiàn)在通過流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)獲得相應(yīng)收益，應(yīng)看作是對(duì)農(nóng)民的一種補(bǔ)償，即便進(jìn)城落戶農(nóng)民退出宅基地，此項(xiàng)權(quán)益也不應(yīng)被剝奪。第二，宅基地有償退出體現(xiàn)其用益物權(quán)性。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，宅基地的內(nèi)涵、承擔(dān)的社會(huì)功能也不斷變化。2007年《物權(quán)法》賦予農(nóng)村宅基地的用益物權(quán)，在保障農(nóng)戶宅基地依法取得、使用權(quán)利的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了財(cái)產(chǎn)收益權(quán)利。第三，宅基地有償退出符合改革取向，也有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)前一些地方片面理解宅基地?zé)o償獲得性，強(qiáng)制農(nóng)民交出宅基地，導(dǎo)致“被上樓”、“被退宅”問題頻發(fā)，誘發(fā)了大量社會(huì)矛盾。十八屆三中全會(huì)《決定》有關(guān)“改革完善農(nóng)村宅基地制度”的部署，強(qiáng)調(diào)“探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”，應(yīng)通過宅基地有償退出機(jī)制予以落實(shí)。

三是退宅戶相應(yīng)權(quán)益必須明確。例如，重慶市規(guī)定：農(nóng)民在主城區(qū)工作5年以上，區(qū)縣城工作3年以上就可在合法穩(wěn)定住所遷移入戶，就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等城鎮(zhèn)待遇一步到位。到目前，該市進(jìn)城落戶居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率86.2%，醫(yī)療保險(xiǎn)參保率93.7%，近6萬(wàn)名隨遷子女就近免費(fèi)入學(xué)，9萬(wàn)戶進(jìn)城落戶居民和農(nóng)民工配租到公租房，占配租總數(shù)的46.6%；進(jìn)城落戶農(nóng)民在退出土地前，可以繼續(xù)享受與土地相關(guān)的種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、征地補(bǔ)償收益權(quán)等9項(xiàng)待遇；同時(shí)在規(guī)定期限內(nèi)保留與農(nóng)民身份相關(guān)的家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、農(nóng)村生育政策、計(jì)生獎(jiǎng)勵(lì)扶助等26項(xiàng)待遇。

四是退出自愿須有嚴(yán)格程序。必須充分考慮農(nóng)民市民化的漫長(zhǎng)性和復(fù)雜性。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口從暫居城鎮(zhèn)到逐漸擺脫對(duì)農(nóng)村土地的依賴、真正融入城鎮(zhèn)需經(jīng)歷一個(gè)過渡階段，在此過程中必須堅(jiān)持自愿原則，以保障農(nóng)民利益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)農(nóng)民退出宅基地不能搞強(qiáng)迫命令，也不能以多數(shù)戶同意“綁架”少數(shù)戶。重慶市規(guī)定：進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地是否退出、怎樣退出，完全由農(nóng)民自己決定。進(jìn)城落戶農(nóng)民對(duì)宅基地可選擇保留、在村內(nèi)流轉(zhuǎn)或者退出按地票方式獲得收益。對(duì)同時(shí)滿足征地安置政策或退地政策條件的，由退地農(nóng)戶自主選擇其中一種方式。愿不愿意退出宅基地，由農(nóng)民說了算；愿意以哪種方式復(fù)墾，由農(nóng)民選擇；愿不愿意參與復(fù)墾施工，由農(nóng)民決定；愿不愿意接受現(xiàn)行價(jià)款分配方式，由農(nóng)民表態(tài)；對(duì)農(nóng)民的意見一律書面記載。

退出的宅基地應(yīng)多元化利用

目前，多數(shù)省市通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤對(duì)農(nóng)民適度補(bǔ)償。但我們注意到，一些地方在宅基地退出過程中，面臨部分宅基地復(fù)墾為耕地不經(jīng)濟(jì)，或復(fù)墾后土地質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等問題，應(yīng)區(qū)別對(duì)待，充分發(fā)揮其效益。

一是實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值多形式轉(zhuǎn)換。宅基地利用應(yīng)因地因宅而異。退出的宅基地不僅可復(fù)墾為耕地，亦可復(fù)墾為林地、草地或生態(tài)涵養(yǎng)地等。對(duì)退出宅基地如何更好地進(jìn)行管護(hù)、復(fù)墾為耕地后如何發(fā)包，宅基地上建筑物、構(gòu)筑物、附屬設(shè)施如何有償處置，宅基地復(fù)墾為林地、草地或生態(tài)林的市場(chǎng)價(jià)值和農(nóng)民獲益如何計(jì)算等，都需要認(rèn)真研究。

二是可量化為集體資產(chǎn)，參與農(nóng)村股份合作經(jīng)營(yíng)。目前，在北京、江蘇等一些發(fā)達(dá)地區(qū)已探索出“存量折股型”、“增量擴(kuò)股型”和“資產(chǎn)保護(hù)型”等股份合作模式。進(jìn)城落戶農(nóng)民退出的宅基地如何量化為股份、可以參與哪些形式的合作經(jīng)營(yíng)，需要進(jìn)一步探索。

三是保留一批特色農(nóng)居。我們?cè)诩皆x陜等地調(diào)研時(shí)了解到，當(dāng)?shù)夭簧偬厣窬釉谧暨w移后，面臨著舊宅是拆還是留的問題。從國(guó)外情況看，城鎮(zhèn)化率達(dá)90%以上的德國(guó)，有40%的居民居住在農(nóng)村；日本20%以上的人居住、生活在農(nóng)村，但農(nóng)民只占到全國(guó)居民的4%。可見，如何很好地利用農(nóng)村的宜居性，通盤考慮將來(lái)的“逆城市化”趨勢(shì)，滿足未來(lái)居民多樣化的生活需求，需要提前謀劃。比如，有些特色民居宜作為生態(tài)旅游景點(diǎn)予以保留；有些質(zhì)量較好的房子可以留下來(lái)作為度假旅館經(jīng)營(yíng)，等等。

宅基地退出收益分配必須統(tǒng)籌兼顧

農(nóng)村宅基地的特殊性使得退出收益如何分配成為一個(gè)非常棘手的問題，必須兼顧多方面利益、考慮多重因素。

一是兼顧多方面利益。重慶市將退出宅基地復(fù)墾為耕地形成“地票”進(jìn)行交易，凈收益的85%歸農(nóng)民所有，15%歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。廣州市在城中村改造時(shí)，對(duì)土地收益按人均居住權(quán)、基礎(chǔ)設(shè)施使用權(quán)、集體經(jīng)營(yíng)發(fā)展權(quán)三方面來(lái)考量。除了上述的重慶、廣州在改革中考慮的幾方面利益外，對(duì)于其它需要兼顧的利益分配，仍然需要因地制宜、分類施策。

二是充分考量邊遠(yuǎn)農(nóng)村與城市近郊農(nóng)村宅基地地價(jià)差異，合理測(cè)算不同地域的退出宅基地補(bǔ)償價(jià)格。既要尊重地區(qū)性差異，又要防止因“同地不同價(jià)”造成過度的不公平。例如，深圳市曾經(jīng)進(jìn)行的一個(gè)城中村改造，“一夜間”冒出十余個(gè)億萬(wàn)富翁、幾十個(gè)千萬(wàn)富翁。此類現(xiàn)象在一些特大城市、大城市郊區(qū)并不鮮見。重慶市通過地票交易方式使得邊遠(yuǎn)地區(qū)的宅基地極大增值，通過市場(chǎng)化方式實(shí)現(xiàn)了邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民土地房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)和收益權(quán)，從某種程度上彌補(bǔ)了因區(qū)域差異導(dǎo)致的土地收益懸殊。德國(guó)通過內(nèi)城和遠(yuǎn)郊政府合作投資建設(shè)的方式，有償維持農(nóng)業(yè)、林業(yè)用地和環(huán)境保護(hù)用地權(quán)益，幫助遠(yuǎn)郊區(qū)開發(fā)新的服務(wù)經(jīng)濟(jì)，解決了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的矛盾。這些做法值得借鑒。

三是兼顧眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。要切實(shí)注意農(nóng)民今天的自愿并不代表明天還會(huì)認(rèn)可其自愿的行為，在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)從長(zhǎng)計(jì)議，留有余地。廣州等發(fā)達(dá)地區(qū)提出，要建立面向未來(lái)的補(bǔ)償規(guī)則，從國(guó)家對(duì)農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地發(fā)展權(quán)益出發(fā)，以權(quán)益作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)實(shí)行漲價(jià)歸集體，對(duì)更新改造后的集體建設(shè)土地征收土地增值稅、房地產(chǎn)稅或其它方式的稅收，用于集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展，從而保障集體經(jīng)濟(jì)組織有可持續(xù)的公共投入。盡管全國(guó)多數(shù)地區(qū)和廣州處于不同發(fā)展層面，但其做法經(jīng)驗(yàn)值得關(guān)注。