張孝德 國家行政學院經(jīng)濟學教研部副主任、教授,研究方向為宏觀經(jīng)濟和經(jīng)濟增長、區(qū)域經(jīng)濟與城市經(jīng)濟管理,著有《模式經(jīng)濟學新探——中國市場模式的選擇與創(chuàng)新》、《現(xiàn)代公共政策概論》等書

在中國經(jīng)濟走向新常態(tài)、改革全面啟動的背景下，2015年中央一號文件與往年一號文件相比，其最大的亮點是，適應時代發(fā)展要求，對長期困擾中國農(nóng)村發(fā)展的三農(nóng)問題，提出了解決的新思路與新戰(zhàn)略。這個新的思路，就是把解決三農(nóng)問題上升為破解三大戰(zhàn)略難題。這三大難題：一是“如何在經(jīng)濟增速放緩背景下繼續(xù)強化農(nóng)業(yè)基礎地位、促進農(nóng)民持續(xù)增收；二是如何在環(huán)境資源約束下實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；三是如何在城鎮(zhèn)化深入發(fā)展背景下加快新農(nóng)村建設步伐、實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。中央一號文件正是從破解這三大難題出發(fā)，提出了推進中國特色現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的新思路和新戰(zhàn)略。

一、重申農(nóng)村與農(nóng)民在中國的本位地位，彰顯了中央對解決三農(nóng)問題的認識高度和決心

一號文件明確提出的“中國要富，農(nóng)民必須富”、“中國要美，農(nóng)村必須美”，這是中央對農(nóng)村和農(nóng)民在中國發(fā)展中具有的不可動搖戰(zhàn)略定位和不可替代戰(zhàn)略功能的肯定，其有三個內涵：

一是肯定了農(nóng)民與農(nóng)村發(fā)展在中國的本位地位。如果單純從創(chuàng)造GDP看，農(nóng)村與城市相比，城市是本位。但是從經(jīng)濟發(fā)展內在結構看，農(nóng)業(yè)與工業(yè)關系、城市與農(nóng)村關系，就像一棵大樹是樹根與樹冠的關系。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村是樹根，城市工業(yè)經(jīng)濟是樹冠。城市繁榮發(fā)展不是城市自身孤立發(fā)展的結果，如果沒有農(nóng)村和農(nóng)業(yè)為城市提供來自根的養(yǎng)育，城市發(fā)展就會成為無源之水、無本之木。中央一再強調農(nóng)民和農(nóng)村的本位地位，也是中國獨特的歷史和國情決定的。中國鄉(xiāng)村是中國五千年文明之根，蘊含中國民族文化傳承之基因，由此決定了中國所走的現(xiàn)代化之路，必須是傳承中華文明的有根的現(xiàn)代化之路。而中國有根的現(xiàn)代化，就是中央提出的“中國要美，農(nóng)村必須美”、“中國要富，農(nóng)民必須富”的現(xiàn)代化。

二是明確了農(nóng)村與農(nóng)業(yè)發(fā)展的底線功能。在當下中國，我們是一個農(nóng)民人口占大多數(shù)的國家，是一個農(nóng)村社會主導的國家。由此決定了農(nóng)業(yè)基礎穩(wěn)固、農(nóng)村和諧穩(wěn)定、農(nóng)民安居樂業(yè)，仍然是國家大局穩(wěn)定發(fā)展不能突破的底線。在一定時期，在資源約束的背景下，我們可以集中力量、集中資源發(fā)展工業(yè)、推進城市發(fā)展，但我們不能忘記，中國要富，農(nóng)民必須富，城市繁榮，農(nóng)村必須發(fā)展是中國發(fā)展必須堅守的底線。

三是提出了農(nóng)村與農(nóng)業(yè)發(fā)展是中國發(fā)展的最終標志。中國發(fā)展的最終目標是全面建設小康社會、實現(xiàn)共同富裕。而中國共同富裕的小康社會一個最主要的標志，不是簡單的人均標志，而是以中國農(nóng)民富裕、中國農(nóng)村的美麗為最終標志。在當代中國走向小康社會中，中國農(nóng)民富裕和農(nóng)村美麗，是中國遇到挑戰(zhàn)最大、實現(xiàn)難度最大的棘手難題。只有把這個最難的問題解決了，我們才能真正實現(xiàn)共同富裕的小康社會。

總之，中央一號文件提出的“中國要富，農(nóng)民必須富”、“中國要美，農(nóng)村必須美”戰(zhàn)略定位，是一個內涵及其豐富的戰(zhàn)略定位，這個戰(zhàn)略定位是我們從事農(nóng)村一切工作的出發(fā)點和導航標，是我們必須堅守的戰(zhàn)略定位。

二、從中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標定位，探索農(nóng)業(yè)轉型和農(nóng)民增收之道

中央一號文件明確提出了中國所走的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之路是中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。中國要實現(xiàn)四個現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)比工業(yè)更需要適應國情，更需要中國特色，而一號文件所提出的推進中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一系列重大對策都突出了中國特色。

第一，中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須是在立足糧食自足前提下，提高糧食的產(chǎn)量和質量現(xiàn)代化。中國作為世界人口大國和土地資源短缺大國，決定了滿足國家糧食自足是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展第一位的目標。由此決定了中國農(nóng)業(yè)發(fā)展必須更多體現(xiàn)國家責任，必須走政府調控下的糧食市場化之路。所以，中央一號文件對如何發(fā)揮政府在提高糧食生產(chǎn)能力中的作用，提出了一系列具體措施。一號文件明確提出，深入推進農(nóng)業(yè)結構調整，是在科學確定主要農(nóng)產(chǎn)品自給水平、合理安排農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)先序的前提下進行結構調整，而不是單純追求農(nóng)業(yè)收益的結構調整。

第二，中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須是“中國要富，農(nóng)民必須富”的現(xiàn)代化。衡量中國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的程度，不能簡單地以西方的大規(guī)模、大資本、國際化的農(nóng)業(yè)標準，來衡量中國農(nóng)業(yè)發(fā)展落后與先進，更不能以此作為中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標。因為我們是以農(nóng)民為主的國家，一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟，仍是中國幾億農(nóng)民安身立命之本，仍然有強大生命力。正是基于這種國情，中央一號文件明確提出農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標，是在以滿足農(nóng)民增收為目標的前提下，最大限度地推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的現(xiàn)代化。中央一號文件圍繞如何增加農(nóng)民收入，出臺了一系列重要對策，這些重大舉措都體現(xiàn)了以農(nóng)民為本、絕不是以資本為本的發(fā)展原則。

第三，中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是在確保土地公有制性質不改變、確保農(nóng)民家庭經(jīng)營主體地位不變前提下的現(xiàn)代化。中國是社會主義國家，社會主義的性質決定了中國農(nóng)村發(fā)展必須走共同富裕的現(xiàn)代化之路。在1949年新中國成立之后形成的中國農(nóng)村土地共有制度，在20世紀80年代形成的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任的經(jīng)營制度，這兩大基本制度是確保中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展走社會主義道路不能動搖的前提和不能突破的底線。中國農(nóng)業(yè)走向現(xiàn)代化，需要改革、需要創(chuàng)新、需要與市場、國際接軌，需要吸收現(xiàn)代化科學技術、經(jīng)營方式等，但所有的改革和創(chuàng)新，必須在堅持這個前提下進行。因為這是中國農(nóng)村走社會主義道路的根，是中國農(nóng)民走共同富裕的源。

總之，對中央一號文件的認識和落實，我們不能以偏概全。中國特色現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，是一個基于中國國情、制度和歷史與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)嫁接的改革之路，不能走偏。

三、從傳承鄉(xiāng)村文明、建設新文明鄉(xiāng)村的高度提出中國新農(nóng)村建設的升級版

今年中央一號文件闡述的新農(nóng)村建設，是一個升級版的新農(nóng)村建設。這個升級版的新農(nóng)村建設賦予了新農(nóng)村建設傳承鄉(xiāng)村文明的新使命、建設新文明鄉(xiāng)村的新內涵。新版新農(nóng)村建設有以下新內容值得我們關注：

一是對中國農(nóng)村在城鎮(zhèn)化過程中的戰(zhàn)略地位和功能，給予了明確定位和肯定。

中央一號文件明確提出的“中國美，農(nóng)村必須美”、“讓農(nóng)村成為農(nóng)民安居樂業(yè)的美麗家園”?？梢哉f這幾句話給中國8億農(nóng)民，以及剩下的270萬個自然村吃了定心丸。最近幾年，在一些地方推進城鎮(zhèn)化過程中，出現(xiàn)了讓農(nóng)民拆村進城的極端城鎮(zhèn)化做法。在這種激進城鎮(zhèn)化的浪潮中，從2000年到2010年的10年期間，有90萬個村子消失，平均每天有將近250個自然村落消失。使祖祖輩輩生活在農(nóng)村的農(nóng)民，處在一種惶惶不可終日之中。使負載著中國8億農(nóng)民生計、承載著中國五千年文明的中國鄉(xiāng)村處在何去何從的十字路口。在這樣一種背景下，中央一號文件明確提出要對中國傳統(tǒng)村落進行保護和規(guī)劃。鼓勵各地從實際出發(fā)開展美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建示范，防止違背農(nóng)民意愿大規(guī)模撤并村莊、大拆大建。遏制逼迫農(nóng)民上樓、讓農(nóng)民拆村進城的運動式城鎮(zhèn)化做法?？梢?，這是對目前許多地方搞的激進式城鎮(zhèn)化的一種強矯正。

二是第一次明確提出把傳承鄉(xiāng)村文明作為新農(nóng)村建設的主要內容。

中央一號文件明確提出在新農(nóng)村建設中要“創(chuàng)新鄉(xiāng)賢文化，弘揚善行義舉，以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持家鄉(xiāng)建設，傳承鄉(xiāng)村文明”。在這短短幾句話中，濃縮著中央首次從文化與文明傳承的高度，對中國鄉(xiāng)村文明價值的肯定。在中國古代文明與文化傳承中，鄉(xiāng)村鄉(xiāng)賢發(fā)揮了重要作用。目前中央提出新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村文明傳承中的作用，是非常契合當代中國農(nóng)村發(fā)展的新趨勢。中國改革開放30多年的過程中，是中國鄉(xiāng)村能人、精英通過高考、經(jīng)商、打工創(chuàng)業(yè)不斷從鄉(xiāng)村向城市流動的過程。但是最近幾年，從鄉(xiāng)村向城市人才單向流動的格局正在打破，開始出現(xiàn)了新告老還鄉(xiāng)、新知識青年、文化人回流鄉(xiāng)村的跡象。而且隨著時間的推移，將會有越來越多人進入回鄉(xiāng)的行列中來。在這樣一種背景下，回鄉(xiāng)的新鄉(xiāng)賢將成為中國新農(nóng)村建設，傳承鄉(xiāng)村文化重要的人才。

三是提出新農(nóng)村建設要加大黨的建設、鄉(xiāng)村教育、農(nóng)村思想道德建設、農(nóng)村文化服務等涉及鄉(xiāng)村精神層面的建設。

中央一號文件把農(nóng)村思想道德教育、農(nóng)村文化服務和農(nóng)村教育等給予應有重視，并提出一系列落地的舉措無疑是非常及時的。這是對農(nóng)村發(fā)展只關注物質不關注精神、只重視經(jīng)濟不重視文化的重大矯正。

四是全面推進農(nóng)村人居環(huán)境整治，建設宜居的美麗鄉(xiāng)村，這是新版新農(nóng)村建設的新內容。

從2006年啟動新農(nóng)村建設以來，對村容村貌的建設，受當時認識的局限性和諸多原因走了彎路。許多地方把新農(nóng)村建設，簡單理解為新的就是好的，把新農(nóng)村建設變成了大拆大建、模仿城市、過度注重外表的建設。為了矯正這個問題，中央一號文件提出了推動農(nóng)村人居環(huán)境整治的四個要求：一是要完善縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村莊規(guī)劃；二是搞好農(nóng)村公共服務設施配套建設，推進山水林田路綜合治理；三是繼續(xù)支持農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理；四是落實傳統(tǒng)村落和民居保護規(guī)劃，防止違背農(nóng)民意愿大規(guī)模撤并村莊、大拆大建。

四、從多元共治探索中國鄉(xiāng)村治理新模式，為農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展提供組織保證

目前中國農(nóng)村嚴重存在傳統(tǒng)互助關系丟失、社會秩序混亂、鄉(xiāng)村干部腐敗、農(nóng)民權益缺乏保護等諸多問題，形成這些問題的深層根源是鄉(xiāng)村一片散沙，鄉(xiāng)村治理失效。中國鄉(xiāng)村治理失效、失靈概括起來有三個方面問題值得我們深思：一是脫離鄉(xiāng)村特有的熟人社會特性，把適用城市生人社會治理的思路和方法簡單搬到農(nóng)村，導致了鄉(xiāng)村治理上食洋不化。1978年在農(nóng)村搞承包制改革，取得了巨大成功，但從1988年開始在農(nóng)村進行的基層民主選舉，已經(jīng)歷了26年的時間，到目前仍處于問題重重之中。根本沒有達到我們預期的效果。為什么同樣的改革出現(xiàn)兩種完全不同的效果，這值得我們反思。二是不顧十里不同俗，鄉(xiāng)村特有的高度多元化和鄉(xiāng)土化特性，在長期形成的大一統(tǒng)管理理念和強勢政府思維作用下，所推行的自上而下的整體化一管理，也導致了政府對鄉(xiāng)村管理低效或失效。三是對鄉(xiāng)村治理缺乏挖掘扎根于鄉(xiāng)村的村規(guī)民約、互助傳統(tǒng)、孝道治家等鄉(xiāng)村倫理文化在治理中的作用。

中央一號文件在關于鄉(xiāng)村治理上最大的突破，就是針對長期以來困擾中國鄉(xiāng)村治理上述問題有了重大的突破。按照中央一號文件提出創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理上有四個方面思路和新舉措值得我們關注：一是針對食洋不化、無法落地的鄉(xiāng)村民主治理制度，進行改進完善，使其更適合鄉(xiāng)村熟人社會特性；二是通過村民小組為基本單元的村民自治試點，讓農(nóng)村在自我改革和探索中，形成符合各地實際的村民自治有效實現(xiàn)形式；三是充分激發(fā)農(nóng)村社會組織活力；四是通過加強農(nóng)村思想道德建設，突出來自鄉(xiāng)村傳統(tǒng)倫理、鄉(xiāng)規(guī)民約和鄉(xiāng)賢文化在鄉(xiāng)村治理中的作用。

總之，從中央一號文件提出鄉(xiāng)村治理的新思路，我們可以看到一個以集鄉(xiāng)村傳統(tǒng)倫理、“兩委”民主決策管理、村民小組自治、社會組織參與的多元協(xié)商共治的鄉(xiāng)村治理新模式正在浮出水面。

五、農(nóng)村改革發(fā)展必須法治進行，讓法治建設為農(nóng)村改革發(fā)展保駕護航

中央針對農(nóng)村是法治建設相對薄弱的領域，在一號文件中提出加強農(nóng)村法治建設的要求。圍繞目前農(nóng)村發(fā)展中存在的問題，提出從四個方面加大農(nóng)村發(fā)展與改革法治建設的舉措：一是完善相關法律法規(guī)，加強對農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權和農(nóng)民財產(chǎn)權的保護。二是健全農(nóng)業(yè)市場規(guī)范運行法律制度。逐步完善覆蓋農(nóng)村各類生產(chǎn)經(jīng)營主體方面的法律法規(guī)，適時修改農(nóng)民專業(yè)合作社法。三是健全三農(nóng)支持保護法律制度。研究制定規(guī)范各級政府三農(nóng)事權的法律法規(guī)，明確規(guī)定中央和地方政府促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支出責任。四是依法保障農(nóng)村改革發(fā)展。加強農(nóng)村改革決策與立法的銜接。農(nóng)村重大改革都要于法有據(jù)，立法要主動適應農(nóng)村改革和發(fā)展需要。這四個方面法治建設，給農(nóng)村發(fā)展構建了四張保護網(wǎng)。為農(nóng)民提高自我法治意識和法治保護能力的同時，也為中國農(nóng)村和農(nóng)民享受不走樣、不變形的惠農(nóng)政策提供了法治保證。