王曉暉

優(yōu)化協同高效,是這次深化黨和國家機構改革的一條重要原則。深入理解“優(yōu)化協同高效”的深刻內涵和工作要求,才能牢牢把握這次深化黨和國家機構改革的正確方向和著力點,把《決定》提出的各項改革舉措落實到位。

(一)

黨和國家機構職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分,是我們黨治國理政的重要保障。改革開放以來,我們黨積極推進黨和國家機構改革,各方面機構職能不斷優(yōu)化、逐步規(guī)范,實現了從計劃經濟條件下的機構職能體系向社會主義市場經濟條件下的機構職能體系的重大轉變。特別是黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央適應統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求,加強黨的領導,堅持問題導向,突出重點領域,深化黨和國家機構改革,在一些重要領域和關鍵環(huán)節(jié)取得重大進展,為黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革提供了有力保障。

同時也要看到,面對新時代新任務提出的新要求,黨和國家機構設置和職能配置同統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應,同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應?！稕Q定》對黨和國家機構職能體系存在的問題進行了深入分析,列舉了十一個方面的主要問題,涵蓋了黨政軍群各方面組織機構,涵蓋了中央和地方各級黨政機構,涵蓋了機構設置、職能配置、運行機制、編制管理等各個方面,概括起來講,主要是機構設置不夠優(yōu)化、職能配置不夠協同、機制運行不夠高效。這些問題,是影響和制約黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性體制問題,是我們長期想解決而沒有解決的重大問題。

改革開放以來,黨中央部門于1982年、1988年、1993年、1999年集中進行了4次改革,國務院機構于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年集中進行了7次改革,每一次都提出了改革的指導思想和原則。比如,1982年,鄧小平同志說,“精簡機構是一場革命”。1988年,黨中央首次提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一命題。1993年,黨中央提出“理順關系、調整職能、精兵簡政、提高效率”的原則。1998年,黨中央提出國務院機構改革的目標是“建立辦事高效、運轉協調、行為規(guī)范的政府行政管理體系。”1999年,黨中央部門機構改革的指導思想是“有利于堅持、加強、改善黨的領導,有利于鞏固黨的執(zhí)政地位和提高黨的執(zhí)政水平,有利于全面加強黨的思想建設、組織建設和作風建設”,原則是“堅持一件事情由一個機構管理為主,減少職責交叉”。2003年,國務院機構改革的目標是“實現行為規(guī)范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”,提出了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權相協調”的要求。2008年,國務院機構改革的中心思想是“轉變政府職能和理順部門職責關系,探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門制”。2013年,國務院機構改革的主要思路是“以職能轉變?yōu)楹诵?重點圍繞轉變職能和理順關系,穩(wěn)步推進大部制改革”。這些機構改革的思路和原則,值得認真總結和借鑒。

與以往歷次機構改革不同的是,這次機構改革更加注重系統(tǒng)性、整體性、協同性,強調統(tǒng)籌推進黨政軍群機構改革,既要解決當前最突出矛盾和短板,又要關注基礎性和長遠性的體制和框架建設,既要深化黨政機構改革,又要同步推進群團組織、企事業(yè)單位、社會組織的機構改革,既要推動中央層面的改革,又要促進地方和基層的改革,改革力度之大,影響面之廣,觸及的利益關系之復雜,都是少有的,是一場系統(tǒng)性、整體性、重構性的變革。因此,《決定》把優(yōu)化協同高效確定為必須堅持的四項原則之一,強調深化黨和國家機構改革,必須“以加強黨的全面領導為統(tǒng)領,以國家治理體系和治理能力現代化為導向,以推進黨和國家機構優(yōu)化協同高效為著力點,改革機構設置,優(yōu)化職能配置,深化轉職能、轉方式、轉作風,提高效率效能”。可以說,“優(yōu)化協同高效”這六個字,深刻總結了改革開放以來歷次黨和國家機構改革的成功經驗,抓住了當前黨和國家機構職能體系存在的突出問題,為這次深化黨和國家機構改革指明了努力方向。

(二)

《決定》提出,優(yōu)化就是科學合理、權責一致,協同就是有統(tǒng)有分、有主有次,高效就是履職到位、流程順暢。這一論述準確概括了六個字的深刻內涵和實踐要求。

優(yōu)化,主要指機構和職能的優(yōu)化。目前,黨和國家機構職能體系在優(yōu)化方面存在許多不足,比如,一些領域黨的機構設置和職能配置還不夠健全有力,保障黨的全面領導、推進全面從嚴治黨的體制機制有待完善;一些領域黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節(jié)問題比較突出;一些政府機構設置和職責劃分不夠科學,權責缺位和效能不高問題凸顯,政府職能轉變還不到位;一些領域中央和地方機構職能上下一般粗,權責劃分不盡合理;基層機構設置和權力配置有待完善,組織群眾、服務群眾能力需要進一步提高,等等。針對這些問題,《決定》提出,要優(yōu)化黨和國家機構設置和職能配置,堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責,避免政出多門、責任不明、推諉扯皮,實現黨和國家機構設置更加科學、職能更加優(yōu)化。

協同,主要指相關機構之間的配合聯動。機構設置和職能配置再完善,關鍵要看能否有效運轉起來。毛澤東同志曾經指出:“有了正確的制度以后,主要的問題就在于是否能夠正確地運用這種制度?！蹦壳?黨和國家機構職能體系存在的協同不夠的問題也很突出。比如,黨的職能部門和政府機構、政府機構和群團組織之間職責重疊交叉,機構間關系不清晰,導致工作上互不銜接、甚至互相扯皮。尤其是在政府機構當中,綜合部門與行業(yè)部門之間職責劃分不清,協調難度大,權責分離嚴重,導致相同的問題各管一塊,各出各的招、各走各的道,形成不了合力;一些領域執(zhí)法隊伍分設,相互“打架”現象比較普遍;一些部門實行大部制后內設機構整合不徹底,還是各自獨立運轉,等等。針對這些問題,《決定》提出,要加強相關部門配合聯動,使權責更加協同,監(jiān)督監(jiān)管更加有力。

高效,主要指體制機制運行的效率效能。由于目前黨和國家機構職能體系優(yōu)化不夠、協同不夠,自然帶來效率效能不高的問題。提高體制機制的運行效率,既要靠優(yōu)化黨和國家機構設置和職能配置、靠加強相關機構聯動配合,也要靠簡化中間層次、減少管理層級、加強流程公開透明等,使各領域各層級機構各就其位、各司其職、各盡其職、有序協同,保障中央和地方各級政令統(tǒng)一、運行順暢、執(zhí)行高效、充滿活力。

優(yōu)化、協同、高效三者之間相互聯系、相互促進、內在統(tǒng)一。優(yōu)化包含著協同,協同必須建立在優(yōu)化基礎之上;優(yōu)化、協同的最終目的都是為了高效,只有做到了優(yōu)化、協同,才能真正實現高效。要通過改革和完善黨的領導體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團工作體系等,推動各類機構、各種職能相互銜接、相互融合,推動黨和國家各項工作協調行動、高效運行。

(三)

《決定》圍繞“推進黨和國家機構職能優(yōu)化協同高效”,對各領域各層級機構改革提出了明確要求和具體措施。

一是在優(yōu)化方面,強調科學設置黨和國家機構、優(yōu)化職能配置。這次深化黨和國家機構改革,最根本的目的是堅持和加強黨的全面領導,在這一前提下處理好黨政關系,打破所謂的黨政界限,增強黨的領導力,提高政府執(zhí)行力。主要有三個方面的舉措:一是優(yōu)化黨的組織機構,確保黨的領導全覆蓋,確保黨的領導更加堅強有力。強調要建立健全黨對重大工作的領導體制機制,優(yōu)化黨中央決策議事協調機構,負責重大工作的頂層設計、總體布局、統(tǒng)籌協調、整體推進,加強和優(yōu)化黨對深化改革、依法治國、經濟、農業(yè)農村、紀檢監(jiān)察、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、教育、科技、網信、外交、審計等工作領導,強化黨的組織在同級組織中的領導地位,更好發(fā)揮黨的職能部門作用。二是統(tǒng)籌設置黨政機構。強調要根據堅持黨中央集中統(tǒng)一領導的要求,正確理解和落實黨政職責分工,理順黨政機構職責關系,科學設定黨和國家機構,準確定位、合理分工、增強合力,防止機構重疊、職能重復、工作重合,整合優(yōu)化力量和資源,發(fā)揮綜合效益。三是優(yōu)化政府機構設置和職能配置。強調要圍繞推動高質量發(fā)展,建設現代化經濟體系,加強和完善政府經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護職能,調整優(yōu)化政府機構職能,深入推進簡政放權,完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制,改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制,完善公共服務管理體制,強化事中事后監(jiān)管,切實轉變政府職能,建設人民滿意的服務型政府。

二是在協同方面,強調加強相關機構聯動配合。這次深化黨和國家機構改革一個很重要的考慮,就是要解決部門職責交叉分散,對機構進行綜合設置,實現職能有機統(tǒng)一,更好發(fā)揮機構效能和優(yōu)勢。一是強化綜合部門的歸口協調職能。強調要加強黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、機關黨建、教育培訓等部門歸口協調職能,統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領域工作。要科學設定宏觀管理部門職責和權限,強化制定國家發(fā)展戰(zhàn)略、統(tǒng)一規(guī)劃體系的職能。要完善宏觀調控體系,構建發(fā)展規(guī)劃、財政、金融等政策協調和工作協同機制,等等。二是統(tǒng)籌黨政軍群機構改革。強調要統(tǒng)籌設置相關機構和配置相近職能,理順和優(yōu)化黨的部門、國家機關、群團組織、事業(yè)單位的職責,完善黨政機構布局,深化人大、政協和司法機構改革,深化群團組織改革,推進社會組織改革,加快推進事業(yè)單位改革,深化跨軍地改革,使各類機構有機銜接、相互協調。要完善黨政機構布局,理順黨政機構職責關系,形成統(tǒng)一高效的領導體制,保證黨實施集中統(tǒng)一領導,保證其他機構協同聯動、高效運行。三是科學設置中央和地方事權。強調要通過深化改革,統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構設置,理順中央和地方職責關系,構建從中央到地方運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系,更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性。

三是在高效方面,強調提高各類組織機構運行的效率效能。這次深化黨和國家機構改革涉及黨政軍群各方面,涉及經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制和黨的建設制度,職能劃轉和機構調整緊密相連,必須在優(yōu)化機構設置和職能配置的同時,更加注重各項改革協同推進,加強各方面機構配合聯動,使各級各類機構相互配合、相得益彰,使整個機構職能體系協同聯動、運行高效。一是調整優(yōu)化政府機構職能。強調加強和優(yōu)化政府反壟斷、反不正當競爭職能和法治職能、財稅職能、金融管理職能、科技管理和服務職能、“三農”工作職能、對外經濟和出入境人員管理工作職能等,全面提高政府效能。二是轉變政府職能。強調要深入推進簡政放權,減少微觀事務和具體審批事項,清理和規(guī)范各類行政許可、資質資格、中介服務等管理事項,優(yōu)化政府服務,完善辦事流程,規(guī)范行政裁量權,全面實施市場準入負面清單制度改革和理順市場監(jiān)管體制,深化行政執(zhí)法體制改革,整合精簡執(zhí)法隊伍,減少執(zhí)法層級,完善執(zhí)法程序,加強執(zhí)法監(jiān)督,改革重審批輕監(jiān)管的行政管理方式。三是要提高行政效率。強調要精干設置政府部門及其內設機構,減少機構數量,簡化中間層次,推行扁平化管理,形成自上而下的高效率組織體系。要嚴格績效管理和行政問責,加強日常工作考核。要打破“信息孤島”,統(tǒng)一明確各部門信息共享的種類、標準、范圍、流程,加快推進部門政務信息聯通共用。要加強作風建設,堅決克服形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風。