根據(jù)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議主席團(tuán)第一次會(huì)議通過的大會(huì)日程，慈善法草案將于3月9日提請(qǐng)大會(huì)審議，如果不出意外，慈善法草案將在3月16日的閉幕大會(huì)上表決通過，我國(guó)慈善領(lǐng)域的首部支架性法律即將問世。

慈善法是人大主導(dǎo)立法的經(jīng)典案例

事實(shí)上，8年前，慈善法就列入了十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。不過，有心人可能發(fā)現(xiàn)，在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中，慈善法的牽頭起草和提請(qǐng)審議單位是國(guó)務(wù)院。而且，早在2008年底，民政部就將起草的草案（送審稿）報(bào)送國(guó)務(wù)院法制辦審查。國(guó)務(wù)院法制辦也在一定范圍內(nèi)征求了相關(guān)部門和單位的意見，并且召開了國(guó)際研討會(huì)。2009年，全國(guó)人大常委會(huì)甚至將慈善法列入了年度立法預(yù)備項(xiàng)目。

然而，由于在許多重大問題上難以形成共識(shí)，在初步征求了相關(guān)單位對(duì)民政部起草的送審稿的意見后，慈善立法就進(jìn)入了擱置狀態(tài)，雖然年年有人大代表提出盡快制定慈善法的議案，學(xué)界也在不斷呼吁，但在2014年前，慈善立法始終未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

針對(duì)慈善立法的現(xiàn)實(shí)情況，2013年，在起草十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃時(shí)，民政部、全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)等單位都提出意見，建議將慈善法的提請(qǐng)審議單位改為全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)，由全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)牽頭起草工作，以加快立法進(jìn)程。在聽取各方意見的基礎(chǔ)上，中央批準(zhǔn)的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃明確，慈善法由全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)牽頭起草。

據(jù)直接參與起草工作的人士講，2014年2月底，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)召開了慈善法起草領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會(huì)議，正式啟動(dòng)了起草工作。當(dāng)年5月底，起草工作班子就形成了草案的初稿。此后，起草工作班子一邊調(diào)研一邊修改完善草案的初稿，至當(dāng)年年底，初稿已基本成熟。2015年初，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)形成了正式的慈善法草案（征求意見稿），開始在一定范圍內(nèi)征求意見，并且召開了慈善組織、專家學(xué)者、慈善人士等參加的十幾場(chǎng)專題論證會(huì)和研討會(huì)，對(duì)征求意見稿進(jìn)行完善。全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)還與民政部、國(guó)家稅務(wù)總局等單位就一些爭(zhēng)議較大的問題進(jìn)行了直接溝通協(xié)調(diào)。在經(jīng)過十幾輪的修改完善后，慈善法草案于去年10月底提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。

我們可以發(fā)現(xiàn)，從全國(guó)人大啟動(dòng)法律草案的起草工作，到提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，總共只有一年半左右的時(shí)間，到表決通過也只有剛好滿2年，對(duì)于一部創(chuàng)制性法律來說，這一速度可謂“神速”。對(duì)于多數(shù)法律條文超過100條的創(chuàng)制性法律來說，從起草到表決通過，花費(fèi)三至五年時(shí)間是非常正常的事情。

全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)牽頭起草工作后立法進(jìn)程明顯加快，實(shí)質(zhì)上也體現(xiàn)了人大主導(dǎo)立法的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。由于人大相對(duì)中立，沒有自己的部門利益，對(duì)部門之間的爭(zhēng)議，可以較好地居中協(xié)調(diào)，提出各方都能接受的方案，對(duì)于重大問題，可以直接向中央請(qǐng)示，而不致因部門爭(zhēng)議使立法進(jìn)程阻滯。因此，慈善立法可以說是人大主導(dǎo)立法的一個(gè)經(jīng)典案例。

慈善法提請(qǐng)代表大會(huì)審議是否合適

在去年12月份全國(guó)人大常委會(huì)決定將慈善法提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議時(shí)，很多人是感到略有不解的。依據(jù)憲法和立法法，全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律。雖然對(duì)“基本法律”沒有進(jìn)行過權(quán)威的解釋，但是，此前全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改的多是刑法、刑事訴訟法、行政處罰法、立法法、選舉法、物權(quán)法等“分量”比較重的法律，而慈善法在“分量”上似乎比上述法律要輕。因此，慈善法提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)表決似乎更合適。

說實(shí)話，民眾的這一疑問本質(zhì)上反映了一個(gè)根本問題，就是“基本法律”這個(gè)基礎(chǔ)性概念的界定問題。這些年，一些看起來應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)表決通過的法律案，比如行政許可法、行政訴訟法（修訂草案）、民族區(qū)域自治法（修訂草案）等，是由全國(guó)人大常委會(huì)表決通過的，這其中的主要原因，一是因?yàn)槊看稳珖?guó)人民代表大會(huì)召開時(shí)會(huì)期一般都只有十天左右，充分審議法律案在客觀上存在一定困難;而根本原因則是“基本法律”沒有一個(gè)準(zhǔn)確的界定，一個(gè)法律案是否為“基本法律”，實(shí)際上是由全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)法律調(diào)整的內(nèi)容及其重要性來裁量決定的。去年12月，全國(guó)人大常委會(huì)在充分審議的基礎(chǔ)上，決定將慈善法提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)審議，也說明，慈善法屬于全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)定的“基本法律”的范疇。

還需提及的是，根據(jù)憲法，全國(guó)人大常委會(huì)有解釋憲法和法律的職責(zé)，對(duì)于何為“基本法律”，解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)。因此，如果全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)為慈善法屬于“基本法律”，這種認(rèn)定就是有權(quán)威性的。（魯舜）