先是“以罰代管”、“只罰不管”，后又有“下跪執(zhí)法”、“鮮花執(zhí)法”、“美女執(zhí)法”，這些年出現(xiàn)的城市管理怪相的背后，實(shí)際上反映的是城管在執(zhí)法程序和方式上的法規(guī)缺失。

昨日，全國(guó)政協(xié)委員、陜西省人民檢察院副檢察長(zhǎng)鞏富文向全國(guó)政協(xié)十二屆四次會(huì)議提交了一份提案，建議盡快將城管執(zhí)法納入法治軌道。

“下跪執(zhí)法”各地屢屢發(fā)生

2012年5月1日晚7時(shí)30分左右，在濟(jì)南大明湖東門(mén)，城管對(duì)占道經(jīng)營(yíng)的商販進(jìn)行清理，在對(duì)一名年輕女商販的經(jīng)營(yíng)物品進(jìn)行扣留時(shí)，雙方發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。女商販抱著孩子給城管人員下跪，見(jiàn)狀，城管人員也向女商販跪了下去。

2013年3月，在武漢市江漢區(qū)也發(fā)生了一起城管隊(duì)員和攤販面對(duì)面下跪的事件。當(dāng)日，一名姓曹的城管執(zhí)法人員和幾名隊(duì)員正在巡查，發(fā)現(xiàn)一名50歲左右的攤販推著一輛小車(chē)占道賣(mài)菠蘿，于是暫扣其小車(chē)。雙方交涉期間，該男子向城管跪下討要小車(chē)，姓曹的城管當(dāng)即跪在地上，并對(duì)該男子說(shuō)：“有什么事可以站起來(lái)說(shuō)，你跪著，我也只能陪你跪著?！?/p>

2014年11月，江蘇宿遷城管執(zhí)法時(shí)向小攤販下跪的視頻和照片又引起熱議。當(dāng)日，在宿遷市區(qū)，一名城管執(zhí)法人員看到一位60歲左右老太太推著車(chē)在收廢品，就過(guò)去讓老太太趕快推走，老太太沒(méi)有聽(tīng)，小伙子就把老太太的秤拿在手里。老太太見(jiàn)秤被拿，就跪下討要。那名城管一見(jiàn)，當(dāng)即也雙膝跪了下去。

“無(wú)論是‘下跪執(zhí)法’，還是后來(lái)的‘鮮花執(zhí)法’、‘美女執(zhí)法’、‘眼神執(zhí)法’等，反映的都是城管執(zhí)法的無(wú)奈?！膘柛晃恼J(rèn)為，這些執(zhí)法方式簡(jiǎn)單、隨意，降低了城管部門(mén)的執(zhí)法權(quán)威。

城管執(zhí)法程序法規(guī)缺失

鞏富文說(shuō)，由于沒(méi)有法律明確規(guī)定城管部門(mén)的執(zhí)法程序和執(zhí)法方式，而城管部門(mén)也更看重實(shí)體權(quán)力和管理效果，缺乏必要的程序意識(shí)，導(dǎo)致在執(zhí)法過(guò)程中普遍存在服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、管理方式粗放、執(zhí)法行為不規(guī)范等問(wèn)題。

“要么就是扣、拆、撕等簡(jiǎn)單、粗暴的執(zhí)法，要么就是‘下跪執(zhí)法’、‘鮮花執(zhí)法’等無(wú)奈的執(zhí)法。”鞏富文說(shuō)，由于無(wú)法可依，城管執(zhí)法的隨意性加大，執(zhí)法無(wú)序、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，而“重管制輕疏導(dǎo)”、“以罰代管”、“只罰不管”等問(wèn)題也是很常見(jiàn)的。

還有一種情況是，由于沒(méi)有法律明確規(guī)定城管部門(mén)的職責(zé)，各地方政府在確定城管職責(zé)時(shí)又不盡科學(xué)合理，一些城管部門(mén)不僅行使城市建設(shè)、工商、公安、市容、環(huán)保等行政管理部門(mén)的職權(quán)，還承擔(dān)著管理道路街景容貌、建筑物容貌、園林綠地、城市環(huán)境衛(wèi)生、廣告設(shè)置、市容秩序、市場(chǎng)貿(mào)易等管理職能，造成職責(zé)交叉、政出多門(mén)、多頭管理、相互扯皮等問(wèn)題，常常陷入“主體不明、邊界不清”的困境，管理效能低下，群眾反映強(qiáng)烈。

建議完善城管執(zhí)法綜合立法

依據(jù)“職權(quán)法定”原則，行政機(jī)關(guān)必須由法律或法規(guī)明確授權(quán)后才能享有行政執(zhí)法權(quán)。目前，城管執(zhí)法在國(guó)家層面還沒(méi)有一部位階較高且專業(yè)性強(qiáng)的法律，城管執(zhí)法的法律依據(jù)為《行政處罰法》第16條和《行政強(qiáng)制法》第17條，但這兩條法律也只是對(duì)城管執(zhí)法部門(mén)的權(quán)力來(lái)源作了基本的規(guī)定，沒(méi)有法律對(duì)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、執(zhí)法人員的權(quán)利義務(wù)、執(zhí)法的程序和方式等問(wèn)題作出明確規(guī)定，造成城管執(zhí)法工作無(wú)法可依，執(zhí)法的合法性受到諸多質(zhì)疑。

鞏富文在提案中建議國(guó)家層面盡快制定一部專門(mén)的城市管理綜合行政執(zhí)法方面的法律，明確城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)、工作職責(zé)、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序等問(wèn)題，為城管執(zhí)法工作提供權(quán)威的法律依據(jù)。

同時(shí),鞏富文建議健全城管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化執(zhí)法程序，規(guī)范辦案流程，如執(zhí)法全程記錄制度、行政處罰分級(jí)管理和備案制度、調(diào)查取證制度、聽(tīng)證制度、審查決定制定、行政處罰錯(cuò)案追究制度，保證和促進(jìn)城管執(zhí)法工作的規(guī)范化運(yùn)行。 華商報(bào)特派北京記者 張小剛